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我国乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究

我国乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究
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摘要 ?????????????????????????1 关键词 ????????????????????????1 一、我国乡(镇)行政管理的特点 ?????????????2 (一)服务性 ??????????????????????2 (二)综合性 ??????????????????????2 (三)协调性 ??????????????????????2 (四)辅助性 ??????????????????????3 (五)政策性 ??????????????????????3 二、我国乡镇行政管理存在的问题 ????????????3 (一)乡镇政府行政管理体制存在的问题??????????3 (二)乡镇政府管理方式落后???????????????4 (三)乡镇干部综合素质普遍不高?????????????4 (四)公共服务意识不强?????????????????4 三、乡镇行政管理改革的思考 ??????????????5 (一)改革乡镇政府管理体制???????????????5 (二)树立正确的服务理念,转变管理方式?????????7 (三)提升乡镇干部综合素质???????????????8 (四)增强服务意识,提高服务能力????????????9 参考文献???????????????????????10

我国乡(镇)行政管理的特点、现状与改革研究
[摘要]我国乡镇行政管理总体状况是好的,是积极的、上进的。乡

镇政府作为乡镇行政管理的主体, 对农村的基础设施建设、社会公益事 业、农村的社会稳定以及国家对农业、农村和农民的扶持政策的落实,发 挥了重要的作用。 但是由于受各种因素的影响, 在乡镇行政管理中出现了 这样或那样的问题和现象。 这些现象和问题极大的影响了乡镇行政管理作 用的发挥。 本文通过对我国乡镇行政管理的特点、 存在的问题及原因进行 分析,提出了一些改革的措施。
[关键词] 乡镇行政管理

行政改革

随着经济全球化、世界一体化的不断深入,世界各国的经济技术、文 化不断地相互融合, 各国政府为在全球化过程中趋利避害, 都面临着适应 新形势、调整政府职能的挑战。随着新农村建设的不断推进,我国政府的 行政管理体制和机制也进行了一系列的改革。 乡镇政府作为国家政权的末 梢,也应该以此为契机,全面深化行政体制改革。中国幅员广阔,具有广 大的农村,农村的基础设施建设、社会公益事业、农村的社会稳定以及国 家对农业、农村和农民的扶持政策的落实,都离不开乡镇政府。农村需要 一个行政管理科学化的乡镇政府来服务、 协调和管理, 以确保农村经济社 会健康、快速发展。在现实生活中,乡镇政府在农村经济社会发展中发挥 了巨大的作用, 但是, 由于种种原因, 乡镇政府的行政管理存在许多问题。

一、我国乡镇行政管理的特点
1、服务性 服务性是我国乡镇行政管理最基本的特点,也是乡镇行政管理的根

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本宗旨。近年来,乡镇政府在反腐倡廉、克服官僚主义等方面采取一些行 之有效措施, 使党和农民群众的联系有所加强。 但在一些乡镇政府和乡镇 公务员中,也不同程度地存在着:“门难进,脸难看,话难听,事难办” 的现象,必须予以克服。恪守人民公仆形象,始终保持人民政府为人民的 本色。 可以说乡镇行政管理的首要职责就是服务, 服务质量高低是衡量其 行政成效的一个最基本、 最主要的标志, 而且对乡镇政府整个工作都会产 生重大影响。 2、综合性 乡镇行政管理综合性特点,是由乡镇机关工作的广泛性特点决定的。 乡镇工作本身就是一个联系面广、 事务性强的综合性管理工作, 它既要围 绕乡镇政府的中心工作搞好研究, 为乡镇行政领导科学决策提供信息, 当 好领导的参谋和助手,还要管理好乡镇内的其他事物。因而是头绪繁多、 情况复杂的一项综合性管理工作。 3、协调性 乡镇行政管理在政府管理系统中处于中心地位, 是上传下达, 左右联 系的纽带。协调便成为其重要的职能之一,也是乡镇行政重要特点。协调 特征主要表现为工作事务的协调和人际关系的协调。 通过协调使各部门和 人员之间利益矛盾、 意见分歧消除, 能够各司其责, 顾全大局, 步调一致, 精诚团结,默契合作,共同实现既定目标,使乡镇行政管理工作有序、高 效地运行,使整个乡镇政府形成统一高效率的整体。 4、辅助性 乡镇行政管理职能, 直接为乡镇发展目标服务; 其成效是通过整个政 府工作效能发挥表现出来;乡镇行政管理的对象是乡镇机关及全乡人民, 但乡镇行政管理直接体现在乡镇机关行政上, 这就直接影响乡镇公务员的 精神面貌、工作作风、办事效率和工作质量好坏,它在乡镇行政组织中起

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辅助作用。 乡镇机关行政辅助性特点要求办公室配合好各部门工作, 使乡 镇行政管理工作能产生出最佳的社会效益。 5、政策性 乡镇行政虽然是一些基础性服务工作,但是按其服务对象、范围、标 准、 要求的不同而具有很强的政策性。 它关系到乡镇所有群众的切身利益, 涉及各方面的政策,如党的政治政策、经济政策、优农惠农政策等等,都 具有较严格的政策界限和重大政治影响。因此,要做好全乡的管理工作, 必须坚持按政策办事,制定并严格执行合理的规章制度,做到有法可依, 有章可循,在政策、制度面前一视同仁。

二、我国乡镇行政管理存在的问题及产生的原因
我国乡镇行政管理总体状况是好的,是积极的、上进的;主体意识增 强、富民思想确立、道德观念更新。但是由于受各种原因的影响,在乡镇 行政管理中出现了这样或那样的问题和现象。 这些现象和问题极大的影响 了乡镇行政管理作用的发挥。 (一)乡镇政府行政管理体制存在的问题 第一,政府机构臃肿,人浮于事。世界各国,绝大多数国家,只有中 央、省、县三级政府。而我国却有中央、省、地(市) 、县、乡(镇)五 级政府。乡镇一级,党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等 各种组织一应俱全。此外,还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经 站、农技站、农机站、水管站、土管所、乡镇企业办公室、文化站、广播 站等七站八所。造成乡镇机构臃肿,人浮于事。在乡镇政府机关,不要说 办事员, 仅这些组织的正副职领导干部就有好几十人。 除党委、 政府之外, 其他组织大多数是一些虚设的机构, 一年难得开展一两次活动。 特别是一 些站所,本来是一个人就可以干好的工作,安排了三、四个人。这些组织 和站所的干部大多数时间过着“一杯茶、 一支烟, 一张报纸泡一天”的日

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子。不是这些干部不想做事,而是这样的体制安排使他们无事可做。 第二,是政企不分,工作错位。乡镇政府延续人民公社的体制,政企 不分现象十分严重。 政府内设有专门管理乡镇企业的机构, 乡镇企业的人 事安排要经过乡镇党委、政府研究,企业大小问题要经过乡镇党委、政府 决定。在一些地方,乡镇党委、政府的领导甚至直接干预、参与企业的经 营活动。不仅造成乡镇政府工作严重错位,分散了政府的工作精力,同时 造成严重的行政干预,制约了乡镇企业的发展,影响了市场的公平竞争。 (二)乡镇政府管理方式落后 少数乡镇在管理方式上往往带有强制性, 官本位思想严重。 由于长期 受高度集中的行政体制影响, 认为自己作为“官老爷”高高在上, 把管理 对象看作是可以随意发号施令的民,若看法稍有不同,便强制下令,要求 服从。出事时各部门之间又相互踢皮球,办事效率低下。老百姓几头跑, 事情一拖再拖,干群关系紧张。致使乡镇行政管理的成效不高。 (三)乡镇干部综合素质普遍不高 乡镇干部文化水平普遍不高, 高素质干部严重紧缺。 乡镇干部平时忙 于应酬,读书少、看报少、学习少、钻研问题更少,缺乏坚定的政治立场、 鲜明的政治态度和应有的政治辨别能力, 驾驭市场经济的能力不强, 不容 易及时更新接受新观念, 新心思, 不利于正确贯彻党和国家的路线、 方针、 政策。 (四)公共服务意识不强 乡镇政府作为最贴近农村生活的一级政府组织, 最了解农民的公共服 务需求, 而且中央和上级作出的农村公共服务供给决策也需要乡镇政府去 落实, 乡镇政府不仅是农村公共服务需求信息的收集者, 也是农村公共产 品最基本的生产者和服务提供者, 在农村公共服务供给中扮演着举足轻重 的角色。 我国农村公共服务的特殊性凸显出乡镇政府在农村公共服务供给

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中的重要地位,同时也使乡镇政府面临着前所未有的挑战。

三、乡镇行政管理改革的思考
当前,深化乡镇行政管理体制改革,要以科学发展观为指导,着眼于 全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会, 以建立适应社会义市场经济 体制要求的社会主义公共行政体制为目标, 以政府职能转变为核心, 以服 务政府建设为切入点。 “十一五”规划从“立足科学发展、 着力自主创新、 完善体制机制、 促进社会和谐”四个方面阐述了我国未来五年改革与发展 的基本要求。其中,完善体制机制是谋求科学发展的重要保障,而行政管 理体制改革是完善体制机制中非常重要的组成部分, 如何加快乡镇行政管 理体制改革,促进政府管理创新成为一个刻不容缓的重要问题。 1 、改革乡镇政府管理体制 行政管理体制改革是实现“十一五”规划的制度保障。 我们应清醒地 看到, 我们所处的这个新阶段既是一个黄金发展期, 也是一个矛盾凸显期, 机遇与挑战并存,能否获得发展,需要行政管理体制改革的制度支持。例 如,推进国企改革,发展非公有制经济,需要政府职能转变,为各类企业 的发展提供一个良好的经济环境和市场。 乡镇行政管理体制改革主要体现 在乡镇政府治理结构的改革。 我国乡镇行政治理结构存在的主要问题在于 乡镇对上负责的权力结构与农村公共服务供给所要求的对下负责之间存 在着持续的张力。 一方面, 对上负责的权力结构导致乡镇政府关心上级的 要求胜过关心民众的需求, 这也是乡镇政府服务意识不强、 服务能力不高、 服务意愿缺乏的根本原因, 同时, 自上而下的决策方式也使得农村公共服 务决策偏离农民的服务需求。 另一方面, 农民的公共服务需求偏好得不到 显示,农村公共服务的特殊性得不到体现,服务供给与需求发生偏离,最 终导致农村公共服务供给的效率低下, 农民的生产和生活条件没能得到应 有的改善,农村的经济社会发展受到严重制约。

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在农村行政管理方面乡镇政府比其上级政府具有更多的优势。 乡 镇政府作为最接近公共服务对象的一级政府组织, 从理论上讲最了解农村 的各类服务需求, 因而比上级政府更适宜做出农村服务供给决策。 从农村 公共服务生产和供给的角度来看, 在其他因素相同的情况下, 乡镇政府也 因为更接近服务对象而能够节省生产和供给的成本。 就农村管理的特殊性 而言, 农村管理所具有的多样性和分散性特点也不适宜由上级政府统一做 出安排, 公民需求的变动性和偏好的差异性更使得上级政府难以及时作出 有针对性的回应。因而,如果说政府是农村最主要的管理主体,那么在政 府体系内部, 乡镇政府则应成为最基本的管理决策和主体。 除少数涉及农 民生产和生活的基本管理可由上级政府统一做出安排, 以实现较大范围的 管理公平之外,具体的管理主要由乡镇政府负责。 这种体制的特点体现在两个方面。 一方面, 乡镇政府拥有了一定 程度上的相对于上级政府的自主权, 以适应农村公共服务供给的需要; 另 一方面, 民众拥有了乡镇政府主要领导人选的决定权, 以促使乡镇政府服 务于民众的需要。我们把这种体制称为分权治理。从分权的角度看,这种 体制类似于联邦体制,只不过联邦体制是指中央政府与州政府之间的分 权, 而这种体制是指基层政府与其上级政府之间的分权。 这种体制其实综 合了政府机构与自治组织的优势, 既使得乡镇政府拥有政府机构的权威和 资源,又使乡镇政府受制于民众。 这种体制的优势在于它在一定程度上解决了乡镇政府对上负责与对 下负责的矛盾与冲突,适应了农村公共服务供给的需要。作为基层政府, 乡镇政府接受和服从中央和上级政府的领导; 作为农村公共服务的供给主 体, 乡镇政府服务于民众的利益和需求。 这种体制的优势集中体现在这样 几个方面。首先,这种体制使得农民敢于表达自己的愿望和要求,而且乡 镇政府也有足够的动机去了解民众的需求和偏好; 其次, 民众可以通过相

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邻乡镇公共服务品质的比较来判断本乡镇公共服务的效能, 这将有利于形 成乡镇之间的服务竞争, 而这种竞争必将促使乡镇政府努力改进公共服务 的效率和品质; 第三, 这种体制也会促使乡镇政府主动向包括县政府在内 的上级政府提供有关农民公共服务需求的准确信息, 以争取上级政府的支 持,从而有利于上级政府做出科学的公共服务决策。第四,这种体制彰显 了公民的权利和自主, 从而有助于民间组织的生成和公民社会的兴起, 促 进农村公共服务多元供给主体的形成。 当然, 这种体制也会带来一些问题, 比如, 在这种体制中如何处理乡镇党委、 政府和人大的关系等尚待进一步 研究。 不管怎样, 这种体制对于农村公共服务供给来说是适当的。 如果说, 财政转移支付是我国农村公共服务有效供给的前提, 那么, 乡镇政府分权 治理就是农村公共服务有效供给的体制保障。 2 、树立正确的服务理念 ,转变管理方式 政府理念是指导政府行为的价值观念和理论体系。 建设服务型乡 镇政府首先要求乡镇政府树立正确的指导政府服务行为的价值取向和评 价指南, 也就是要树立正确的服务理念。 乡镇行政的核心在于为辖区居民 提供各方面的服务, 帮助解决民众的各种困难和问题, 促进辖区经济社会 的健康发展。但乡镇政府作为基层政府,还应当服从上级政府的领导,认 真履行职责, 完成上级交办的各项任务。 乡镇政府不仅要努力使上级政府 满意,更要让百姓满意,因为归根到底,政府的合法性来源于民众的需要 和支持。因此,建设服务型乡镇政府要求乡镇政府转变职能与角色,从以 管理为中心走向以服务为中心,把提供高效、优质、群众急需的公共服务 作为基本工作内容, 把维护和促进群众利益作为政府工作的出发点, 把群 众的满意度作为评价政府工作的根本标准。 乡镇政府以服务为中心,就是要在提供公共服务的过程中,坚持 公平服务理念和服务效益理念。 公平服务理念是指乡镇政府在提供公共服

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务的过程中要尽可能公平地满足每一位民众的公共服务需求。 要做到这一 点, 乡镇政府首先要着眼于提供那些民众的生产生活所迫切需要的公共服 务, 满足最广大民众最基本的服务需求, 而不是提供那些“好看不中用” 的“景观式”的公共服务;其次,乡镇政府要合理安排公共资源,为各社 区提供效用基本相当的公共服务。 服务效益理念是指乡镇政府所提供的公 共服务要尽可能地实现优质、廉价,并与公众的公共服务需求相一致。落 实服务效益理念, 首先要强化乡镇政府的服务意识, 培育乡镇政府的服务 能力,提升乡镇政府的工作效率;其次,要优化乡镇政府公共服务决策, 使公共服务供给与民众的公共服务需求相一致; 第三, 建立科学的乡镇政 府公共服务效益评价体系,真正落实乡镇政府的公共服务责任。 3 、提升乡镇干部综合素质 乡镇干部是农村基层工作的中坚力量和主要技术, 其素质的高低直接 关系基层政权的稳定, 关乎一个地方的经济发展和社会和谐。 随着市场经 济的深入发展, 民主法制化进程的加快, 以及农村税费改革等因素的影响, 乡镇职能已发生了根本性转变,对乡镇干部的素质也提出了新的更高要 求。但是,目前,我国乡镇干部普遍存在素质不高的现象。这就要求我们 必须将提升干部素质作为新时期行政改革的重要手段来抓。 (1)加强学习,是提高乡镇干部素质的重要基础。加强学习是我 们各级干部提高素质、增长才干的基础和前提,一个不善于学习的干部, 很难说是一个素质高的干部, 而对于乡镇干部来讲, 加强学习更显得紧迫 而艰巨。当前乡镇工作中存在的种种问题,比如“乡镇干部难当,乡镇工 作难做”等情况,表面看是体制问题,更多的实际就是乡镇干部不注重学 习、政治觉悟低、理论水平不高造成的。 (2)勇于实践,是提高乡镇干部素质有效途径。实践出真知,实践 出能力。 实践的过程, 不仅是我们了解情况、 发现问题、 解决矛盾的过程,

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更是提高乡镇干部素质的过程。 勇于实践就是工作中要聚精会神、 精益求 精,不务虚名、不尚空谈、不做表面文章,就是要脚踏实地、埋头苦干、 争创一流业绩,更好地推动经济社会发展。 (3)善于创新,是提高乡镇干部素质的努力方向。创新是一个地方 兴旺发达的不竭动力, 对提高乡镇干部素质来讲, 创新还是一种努力方向 和检验标准。创新作为一种思维方式,就是要敢于跳出传统的思维模式, 善于超前思考;作为一种精神状态,就是要敢于冒风险,不怕失败,勇往 直前;作为一种行为方式,就是要不循规蹈矩,敢于标新立异,做前人不 敢做的事。 4、增强服务意识,提高服务能力 公共服务能力偏低是目前乡镇行政管理中普遍面临的一个问题, 也是导致目前农村公共服务供给效率低下的一个重要原因。 乡镇政府的公 共服务能力主要包括识别服务需求的能力、 科学决策的能力、 协调和合作 的能力以及高效运转的能力。 科学决策能力是指乡镇政府针对农民的公共服务需求, 综合考虑 各种因素,科学地作出公共服务决策的能力。作为基层政府,乡镇政府习 惯于执行和落实上级政府的决策, 自身的决策能力很少得到锻炼。 科学决 策能力是一项综合性的能力。 培养乡镇政府公共服务决策能力要从培养乡 镇政府及其工作人员的社会调查能力、问题的分析能力、方案设计能力、 方案评价和优选的能力等方面入手, 并注意培养相关人员的民主决策意识 和民主工作作风,逐步形成乡镇政府科学决策、民主决策的方法、程序和 制度。 协调与合作的能力是指乡镇政府在农村公共服务的生产和提供 过程中与其他农村公共服务供给主体, 如上级政府、 参与农村公共服务供 给的社会组织、企业等,以及与农村公共服务的受益者——农民、社区和

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其他组织等——进行有效地沟通、 互动和合作的能力。 在农村公共服务供 给过程中, 乡镇政府离不开上级政府的政策支持和财政援助, 中央和上级 政府也需要通过乡镇政府才能实现其农村发展的政策目标。 参与农村公共 服务供给的各类社会公益组织和自治团体是农村公共服务供给的重要力 量, 它们在特定的公共服务领域往往具有独特的优势, 充分发挥它们的功 能对于满足农村多样化的公共服务需求, 提高农民对农村公共服务的满意 程度具有重要作用。 培养和提升协调与合作能力, 乡镇政府首先要树立平 等合作的观念, 以平等的心态对待上级政府、 社会组织和社区公民; 其次, 乡镇政府要重视发挥各类社会组织在农村公共服务供给中的作用, 并给予 适当的支持和鼓励; 第三, 加强公益宣传, 调动公民个人和企业的积极性, 注意发挥他们在农村公共服务供给中的功能。 乡镇政府在我国农村行政管理中扮演着举足轻重的角色, 但目前我国 乡镇政府还存在着一些不足。 构建服务型乡镇政府是适应我国农村行政管 理特殊性要求的必然选择, 也只有建设服务型乡镇政府, 才能更好地满足 农村经济社会发展的需要。

结语
经过 30 多年的改革,我国社会主义市场经济体制初步建立,有力地 促进了社会生产力发展、 综合国力和人民生活水平的提高。 人民群众不仅 要参与改革,也要求分享改革的成果,希望尽快获得看得见的物质利益。 这就要求在推进行政管理体制改革的过程中, 处理好人民群众根本利益与 眼前利益的关系, 既要引导群众参与改革, 又要教育群众着眼于长远利益 和根本利益,而这是一个很难解决的问题。但是,我们相信,乡镇行政管 理的改革道路会越走越宽,远走越完善。

参考文献:

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1、《农村改革开放历程》 社 2005 年 3 月第一版

中央农业广播电视学校组编 中国农业出版

2、 《中国面向 21 世纪的若干战略问题》 郑必坚 杨春贵 中共中央党校 出版社 2000 年 9 月第一版 3、 《行政管理学教程》 梁振中 王仲田 中共中央党校出版社 2001 年 11 月 4、 《中共中央党校讲稿选—关于当代世界重大问题》 中共中央党校出版 社 2002 年 5 月第一版 5、《领导科学概论》.人民出版社.2006 年 5、 《公共行政概论》 全国干部培训教材编审指导委员会组织编写 人民 出版社 2002 年 2 月第一版 6、《新疆维吾尔自治区村党支部书记“推进社会主义新农村建设”专题 培训班简明教程》 自治区党支部书记专题培训班领导小组办公室编印

2006 年 6 月 新疆维吾尔自治区内部资料准印证(2006)年 075 号总第 686 号

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