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论我国农村乡镇行政管理的特点_现状与改革_图文









G O N G Z U O Y A N J IU

召 开 有 关 部 门参 加 的 信 息 磋 商 会 ; 正





丹 麦 农 业 合作 组织 的 服 务 是全 方
,
、 、

行 统一 改 革 的 原则 和方 针 时
同 样有 着
80 0

,

必须考


式 发 布 信息 前
,

,

磋 商会 所 讨论 的信 息
, ,

位 的 包 括生产 资 料供应 农 产 品加 工
销 售 园艺 品拍 卖 和信贷 等 农 民 需要
,

虑 各地 的特 殊 情 况 和 发展 实 际

两个
,

要 严 格 保 密 任何 人 不 得泄 露 ; 到 规 定
的 发布 时 间时 信 息 便 解密 由农 业 部

人口

的 乡 其 中 之一 有
,

,

什 么 就服 务 什 么
、 、



合作 组 织 基 本上 是


着年 利 润 实 现 百 万 的 乡 镇 企 业 多 家
而 另 一 个却 没 有 乡 镇 企 业

统 一 向社会各界 发 布

,

从 面 避 免个 别

,

跨社 区 的专 业 合作社


它 专业 化 程 度
,

同样 作为


企 业 因提 前 获 得 信 息 而 牟 取 暴 利 场 信息 的权 威性


高 规模大 效 益 好 服 务 台 不 以 盈 利
为 目的
,

基 层 乡 镇政 府

,

其 农业经济管 理 的 职
各地
,

( 5 ) 不 承 担 创 收任 务 保证 了 市

各 种 服 务 收人


除必要费用


能 范 围 和 程 度 有 着 明显 的不 同

美 国政 府 在 市 场 信
,



,

其余 返 还 给 农 民


丹 麦 的 合 作组

经济 的 发展不 平 衡


使各 省 区 和 地 方


息 体 系建 设 和 运 行 过 程 中

立法 部 门
,

织 在 保 证农 民 的政 治 地 位 维 护 农 民 的经 济 利 益

,

政府 基层 政 府 及 企 业 政府 职 能管理

和 执 法 部 门 的分 工 非常 明确

美 国农

促进 农 业 持 续 发 展 等 方


之 间 必 然 出现参 差 不齐 的现象
、 、




其中

业部 内机 构也 是 按 立 法 和 执法职 能 来

面 发 挥 日益 重 大 的作 用 培 训 系 统 比 较完 整


丹麦 的 农业
既 能培养农
,

经 济管理 企 业管 理 社 区 文 化管 理 和

设置 的




我 国 农 业部 信 息 中心 当前 的
AM S



这 种教育 包括 了
,

社会 综合 保 障 的 管 理 需 求

,

已 不 同程

业 务 内容 在 许 多 方 面 与
AMS
,
,

相似 但

,

实践 及 基 础 理 论 和技 能 大农 民


度地超 出 了 当地各 级政府原经济管理
职 能 和 社 会 管理职 能所 涵 盖 的 范 围和 涉及 的 深度 所 以 在 研 究核定 乡镇政

,

是 以 政府 执 法 机 构 的 身 份 出

业 科研 人 员 专家 和 教 授 又 能 培 养广
以 上 分 别 以 几 个 国家 为 例介 绍 了

现 的 不 承担创收任务 雇 员 为 国家公
务员


我 国乡 镇 政 府部 门 对农业业务
,


府 管理 职 能 时 不 仅要关 注 地 方产业 化 更要 根据 各 地 方 的 经 济 发 展 程 度
,

,



的行 为 中 服务 的成份 要 少 于 干 涉 限

国际 上 政 府 在 农业
,



农 民 问 题的 做法

,

资源 结 构 在 管 理 内 容 上 所 造 成 的 变


制 的 成份


,

而 缺 乏 美 国 基 层 政府对农


和 态 度 并 与 我 国作 了 简 单 的对 照 随

业 农 民 利 益 的关 心 和 周 到 的 服 务 突
出 问 题 之 一 就是粮管 所 给农 民 打 白条 的 现象


着 中美双 边 贸易协定 的 签 署 很快成 为
双叮 O
,

我 国将
TO

市场经 济 条件 及 社 会 各项综 合 功能 的
发 育程度来 考 虑 该 地 政府管 理 职 能 的

的 一 员 加人 W



有些 乡镇 粮 管 所 甚 至 无 视 国 不 仅低价 买 进 农 民 粮食 再 以
,

我 国农 业 的跨世 纪 发 展也将 产 生 广 泛 而 深远 的 影 响 面 对机 遇 和挑 战 各地
, ,

定位



乡镇 人 民 政府 作 为 乡 镇人 大 的
,

家法 律

,

执行 机 关 和 农村基层 行 政 机关 镇政 府行政 管理 的具体 实 施 者


是乡 负责


高价 卖 给 国 家
,

而 且还 想 尽 办 法 骗 取
,


方 乡 镇 不 仅 要 依 托 资 源 和 区 位优 势 大 力 发展 特 色 农 业
,

,

,

国 家 的粮 食 补 贴 款 损 坏 国 家 农 民 的

;

瞄 准 国 际 市场需
,

管理 本行 政 区 区 域 内 的 政 治 经 济 文 化 及 其 他各项社 会 事 务 但 是 在 一 些 经 济 发达地 区 和 苏 南农村
,
,

利 益 得 一 己 之私
4




l] [ 8


求 大 力 发展 创 汇 农业 品 牌 农 业 ; 依 丹 麦是 个 北




,

丹 麦 的 发达 农 业
,

靠科 技进步 和 创新
, ,

,

大 力 发展 科 技 农
, ,

乡镇人 民
、 、

欧小 国

整 个 国家 从 事农 业 的 劳 动力
,

业 更重要 的 要 在 转变政府 职 能 完善 政府 职 能 提高 农村社 会 化 服 务 体 系
,


政 府 主 要 承担 不 包括 经济管 理 职 能 在 内 的 社会 管 理 职 能 如 民 政 司 法 文 教 卫 生 计 划 生 育 环 境保 护 村 镇建
、 、 、

2 仅 1 万人 占全 国 总 劳 动 力 的 4 % 其

全 国 总人

口 为 52 0
,






这 与 它 高效 的


完 善 农 村社 会 保 障制 度 上 下 功 夫 使

农业 产 业 结 构 加 工 增 值 出 口 创 汇 型
农业 的发 展 全 方 位 多 功 能 的 农业 合
,

政府真 正 成 为 农 民 的 贴 心 服 务 者 引
导 者 监管 者 或 许从 以 上 几个 国家 的


设等
, ,

,

而经 济管理 职 能 则 由一 个 称 为




乡 镇农 工 商 总 公 司
,

的 乡镇 经 济 组
,

作 组 织 以 及农 业 技 术 咨 询 服 务 可 靠
全 面 农 业 培 训 体 系 完 善是 分 不 开 的




实 际 做 法 中可 汲 取些 东 西 为 我 所 用
,

,



织来 专 门 承担 这就 是说 乡 镇 人 民 政 府 并不 完 整 地 具 有 法 律 所规 定 的乡 镇 行政 机关 职 能 乡 镇 的社 会 治 安 土 地







( 三 ) 在 国 内 不 同地 域 的 乡 镇 行 政管理各有差异
,

丹麦 的种
,



养业 的 产 品 几 乎 全部 经 过
,



加 工 后 进人 市场

初 级 产 品经 过加工
,

我 国 是一 个 幅 员 辽 阔



人 口 众多


管理 交 通 管 理 电力 管理 水 利 广 播
电视 等
,









后 增 值非 常 明 显 价格 比一 般为

: 1 3

,

的 多 民 族 国家 不 同地 区 之 间在 经 济

是 很 明 确 地 由 县 级 政府有 关


出 口 创汇 是 丹 麦 农 业 发展 的 主要 战

社 会等 的 发 展 方 面存 在 着 很 大 差 异
这 种 客 观 存在 的 差 异
,



部 门设 在 乡 镇 的 分 支机构 承 担 的
不 一 有 的 地 方称
,



,



,

也使 它 成 为一 个 十 分典 型 的 农 产
, ,

要 求在 确 定 地

镇 经济发展 总 公 司 ( 该 机 构 各 地 名 称


品 出 口 国 其 中 猪 肉输 出量 居 世 界第

方各级 政府管理职能 的 总 体 构 架 和 实

农 工 商 总公 司











G O N G Z U O Y A N J!U

也有 叫
似 )
,



企业 委 员 会





,

但功 能相

员 会 组 织法 》( 以 下 简称 《 织法 》) 组

讲 反 映 出 一种 从 工业 向农 业 的转 移 ;
,

最 初 是 在 农 村 人 民 公 社 体制 改
,

颁实 施 以后 貌
,

,

对 我 国农 村 的 民 主政 治
,

社 区 建 设 由 都 市 化 向 自然 村 落 的转
移 就 某 一 具 体 的 职 能 来 说 也 反 映出 一 种 由厚 渐 薄 由面 至 点 由宏观 政 策 管 理 到 微 观具 体 操 作 的变 化 另 外 从 地 域资 源 结 构 上 讲
, 。 ,



革 中作 为 代 表全 乡 镇 农 民 利 益 的 乡 镇 级集 体 经济组织 出 现 的

建 设产 生 了 深 刻 的 影响

带来新 的 面



,

但后 来 逐 渐
,


农村领 导 体 制 的 运 行 状 况 总体 良 但 由 于部分农 村基 层 干 部 和村 民
,

发 展 成 为 与 乡 镇 人 民 政 府平 行 的 代





表 乡 镇 国家 政权管 理 乡 镇 经 济
在 以 上 第 一部 分
,

特别


对农村 领导 体 制 的 实质 有模 糊 认识 和 片 面 理解
,

亦 即 党支部 尤其是 在 如

由 于 不 同 的地 方
,

是 乡镇 工 业 的正 乡 ( 镇 ) 级 机 构

与 村 委 会 之 间 的领 导 与 被 领 导 关 系存
,

产业结 构 和资 源 分布 重 面 上 有所 不 同 如

,

也 直接 导 致地

从 与 中高层 的
,

方 政府 的经 济 管 理 职 能 在 内容 上 和 侧


行政 管理



国外 农 村 乡 镇 的行政 管理

何 协 调 党 支 部 和 村委 会 的 关 系 问 题
上 《 织 法 》 党 的 《 村基 层组 织 组 及 农 工 作 条例 》 中没有 给 出 可 操作 性 的


侨乡
,

” 、

南 街村


及 我 国 乡 镇 内部 的 差 异 几 个方 面 谈
了 我 国农 村 乡镇 级 行政管 理 的几个 特

等 当代 社 会 的政府 职 能 总 的 来 说包
: 括 三 个方 面 的 内容 即 政 治 职 能 经 济



点 总 的来讲 乡镇行 政 管理 机 制 具 有
以 下 几方 面 的 特 点
1




,

细 则性 的程序 办 法 和模式 因 而 导 致

,

职能 和 社会 事 务 管 理 职 能

,

作 为一 具

:

一 些 地方 出 现 了 两 委 关 系 不 清
,



职责 的现

体 而 微 的 国家行 政 机 器
,

,

乡 镇 各级 政


结 构 上 的 集权 性 即 乡 镇党 委


不清



关 系 不顺






两套马车



府除 了在 政 治 上 要 与 中央 政 府 保 持 一

集 中 了 政府 的各种 主 要 权 力
委 是 党 在农 村 工 作 的
” ,
,

乡镇 党



,

严重妨碍 了农 村 工作 的 正 常 开 展
乡镇 政府则 多 将 村 委 会
,

致 贯彻执行 党 和 国 家 的 各 项 方 针 政
策外 其 主要 的职 能 内容 就 是 代表 国 家管 理 乡镇 农 村 的 经 济 社会 事 务
4
、 、



前沿指 挥部

和 安定 团结

,

,

在 乡镇 政 府 行 政过 程 中 占 主 导 地 对 于 保 证 行 政 工 作 的高效 率起到


当作 自己 的行政 下 级 或 派 出 机 构 仍 然 习 惯 于传 统 的命 令 指 挥 式 的 管理方





乡镇政府 的 建 制也 遵循 了 一 般
,

重 要 作用

集 权 的 结 构 当然 可 以 使 乡
,



,

对 村 委会 从产 生 到 日常工 作 进 行


政 府机构 设置 的要求 即
, 、

:

镇 行政对 其 经济 和 社会 发 展 任 务 的 组

行政 干 预

而 乡 镇党 委 (乡 镇 长大 都


( l 整 体性 政府 机构 是 由 一些 )

织 与管 理 显 得 较 少扯 皮 较 为 协 调 和 富有 效率 然 而 这种机 制 也 有不 可 忽 视 的负 面 作 用
,

,

任 乡 党 委 副 书 记 ) 更 是通过对 村 党支
部 的 有 效领 导 来 间接 地

子 系统 即 决 策 咨询 参谋 执行 监 督
反 馈 四 个 系统 组 成 的一 个有机 整 体








,

领导



而不



突出 表 现 为 对 乡 镇 政

仅仅是
3




指导



村 委会



( 2 相 关 性 各机 构 之 间 是 有 机 )
,

府监督 的 困难 和 减 少 乡 镇 重 大 决策 失

职能结构 框架 的统一 和 行政 职


地联 系 和 相 互 作 用 的
,



误 的 困难
失误
,



由 于对 党 委 决策 缺 乏 一 个
, ,

能 随着行政 级次 的 递减 和 地 域 资 源 结 构不 同 而表 现 出不 同 的侧 重点

( 3 ) 目的 性 机 构 设 置 的 目 的 性

有 效 的监 控 机 制 因 而 如果 党 委 决策 则 整 个 乡镇 经 济 和 社 会 发展就
,

从行

是 和 政府 的基本 职 能联 系 起 来 的
,



政级 次上 讲 观管 理
,

,

省 级 政 府 主要 是 加 强 宏
,

( 4 ) 适应 性 即 机 构 设 置 同 经济

会受挫 这 是 最 明 显 的



此外 市场 取

,

加 强 对 地 方 区 域 经济 工 作 的
,

发 展相 适 应
,

,

促 进 和 保 证 经 济 的顺 利
、 ,

向 的农村 经 济 体 制 改 革 的逐 步 深化 以 及 由此 引 起 的 乡镇 政 府 职能 转 变 和 扩 大 农村 基 层 民 主需 求 的增 长
,

领 导 和协 调 弱化 微 观 管理职 能 减 少 具体审批 事 务 ; 城 市政府 则 着 力 转变 对 企 业 的管 理 深 化 企 业 改 革 建立现 代 企 业 制度 在 政企分 开 培 育 和 发展 市场 体 系
, , ,

发 展 机 构 设 置是 否 合 理 科 学 直接 影 响 上 层 建 筑 的 完 善和 生 产 力 的 发 展


使 这种

机制 的弊 端 愈益 明 显
,

,

迫 切 需要 顺 势

,

,



( 5 ) 法 律 性 即 机 构 设置 本身 应
,

而 变 适时 调 整 和 优化
2
、 、

搞 好 国 有 资 产管 理 等 方 面
,

符 合 行政 法 规 的 规 定




运 行 上 的 开 放 性 即 政府 的 各


下 功夫

;

县 级政府 的 重点 是 加 强 对农

一 我 国 乡镇行政 管理的现状
( 一 )建 国 后 我 国 乡 镇 行 政 管 理 的 历史 发 展轨 迹 简述 中华人 民 共 和 国成 立 后 范 围 内实 行 了 土 地改革
, ,

个机 构 上 下 各级政 府 体 系 政 党及 其
它 各 种社会 力量 如群 众组 织 人 民 大
,


业 和 农 村 工 作 的领 导
和 农 村 经济
,

发展 乡 镇企 业


;

乡镇 政府则 要 加 强 基 层


众 等 都介人 了政 府 运 行过 程 这 看 起 来很 民 主
表象

,

,



行 政 建 设 健 全 乡镇 功 能 完 善农 业 社

在全国

但 是这 种 开 放 仅仅 是一 种

会化服务 体 系

这 种从 省 级 到 乡镇政
,

打破 了 几 千

中 新 的 《 华人 民 共 和 国 村 民 委

府 职 能 内容 的变 化

从 产业 侧重 面 上

年 来 束缚农 村 生 产力 的 封 建地 主 阶 级



G O N







U O Y A N J IU

土 地 所 有 制 迎 来 了 中 国农业 新 发 展

,



我 国在全 国范 围 内推行 了 家庭 联产 承



,

为提 高社 会物 质文化 生 活 水 平 服
,




19 4 9

一1

957



,

建制镇 数量从 开 始
19 4 5

包 经营责 任 制

,

为我 国农 村经 济 的发
。 ”

务 在 市 场 经济条 件 下 我 国农 村 乡镇



20 刃 (
,

个 左右增 加到
%


年 的
,

展 掀开 了新 的 一 页
,

大包 干



改革

,

政府 的 主 要 职 能 是
法 规和 政策
, ,

:

执 行 国家 的 法律
,

4 2 5 0 个 年 均 递增 3 0
,

本世 纪 5 年 0

对 上 述 农村 基 层 组织管 理 体 制形成 强 大 冲击 国 家 相 继采 取 了 一 系 列 改革 与 调 整 农村基 层组 织 与管 理体 制 的 重 大措 施 一 是 废 除人 民公 社 体 制 取消
, ,

制 定 乡 镇经 济 的 发 展 战
,

代 初 为 了 限 制小 农 经 济 的 自然 发 展 动 摇 私 有制
,

略 维 护农 村社 会 秩 序 和 社 会 治 安 组 织 和管理公 共 工程
发 展 社会公 益 事

当时 的党 中 央 决 定实行
以 此作 为向 社会 主 义农


农 业 合作社

,

:

,



,

保 障 和 维护 乡 镇 企业与农 民 的合
,

业 过 渡 的 形式
,

9 8 1 5 年 中 国农 村人
, ”

一 大 二公
8 3 一 19 8 5

” 、 ”

政社 合一





体制 二 是




法 权益
工作


为地 方 和 社 区 做 好 各 项 服 务

民 公 社建 立 以

一 大二公




( 即 区域
,

9 1

年完 成 了

撤 社建 乡




[5 ]
,

规模 大



公有 化 程 度 高 )




政社合 一
我 国社 会
” 。

建 立 乡 镇人 民 政府 工 作 织由
5

这使 基 层 组 镇 改为
,

( 1 经 济 建 设 是 国 家 工作 的 中心 )

( ’ , 即 人 民公 社既 是 经 济组 织 又 是政

万 多 个 人 民公 社


环 节 对 于 乡镇来 说 主 要 地 就是创 造
良好环境
,

,

权 组 织 ) 为特 征 当时 是



2 9 0

0

多 个 乡 镇 ; 同时 全 国 大多 数
,

发 展 农 业 产业化 和 发 展 乡

主义 社 会 在 农村 中 的基 层 单 位
,

] 2 I

地 区 的 县 ( 市 ) 与 乡镇 之 间 都 建 立 了
能 够 管辖 若 干 个 乡 镇 的
,

镇 企业



农 村人 民 公社从 19 5 8 年 建立 到 1 9 85
7 年结 束 在 长 达 2 年 的 历 史 中 几 经
,







级组

,

? 农业 产业化 是 继 家 庭 联产承包
责任制 以 来 农村 改革与 发 展 的 又 一 次
飞跃 是实 现农业 增 产 农 民 增 收 和 农
, 、

织 作 为 县 市 党 政 组 织 的 派 出机构 三

变 迁 其规模 由 几 乡一 社 一 县 一 社
,

,





是 建 立 了 8 万 多 个村 民 委 员 会 并 下 2

基本 上 退 到 一 乡一 社 ; 所 有 制 结构 由 基 本 上公 社 所 有 制 到 基 本 上 生 产 大 队
为 核算 单 位
,

设 5 0 多 万 个村 民小 组
19 85



四是 国 家于


村稳 定 的必 由之 路 ; 同 时 也 更 是 地 方
,

年修 改 并 降 低 了 农 村 建 制 镇 的
,

科技 进 步 水 平 的显 著 标 志 经 济有 机结 合 的重 要 体 现 大 的 系 统工 程


,

是 科技 与
是一个庞

退到 以 生 产 队 为 基本 核
,

设置标 准


确立 了
,



以 乡 建镇

建制

,

算单位

;

分 配方式也 由部分 供给 制 加
,

镇 设 置 模式
,

小 城 镇 数 量 进人 迅 速 增
19 1 84

因此 当 今 的各地 乡镇


工 资制 逐 渐 退 回 到 工 分制 因此 至 6 0
年化 前 中期


长 阶 段 建 制镇 (包 括城 关 镇 ) 数 量 快

都 把 农 业产 业化作 为 搞 好农 村 工 作 的
一 顶 战略措 施 来抓
a
,

一 大 二公
,



的人 民 公


速增 长 1 9 9 9 年 为 时 间 共增 加
17



,

21
. 7

年的
,

社 事 实 上 已 不 复存 在 社 合 一 的体 制 和




留 下 来 的 是政 队 为基



1 0


1



,

增长

3 8 倍

为 了 使 农 业 产业 化 快 速 健 康发
,



三 级所 有

年均 增 加 8 10 个
现状
1
、 、

展 各 乡镇 在 开 展 工 作前 首 先 面 向市 场
,

( 即公 社 生 产 大 队 生 产 队 三 级
,

(二 )我 国 农 村 乡镇 行政 管 理 的 我 国 乡镇行政 管 理 的 职 能


因地制 宜地确 立 支 柱 产业 和 主 导


所 有 以 生产 队 为 基本核算 单 位 ) 在
这 样一 种 组织 管理 体制 下

、 ,

产品 马
,

这是推 进农 业 产 业 化 的 前提 和
, ,
,

,

农 民无 身

基 础 我 国 幅 员 辽 阔 各 地 自然 资 源特



份 就 业 经 营 自由 个人 无法 脱 离 公

克 思 恩 格 斯 在 其 经 济 学 著作 中认 为 政 府就是社 会公共事 务 处 理 机 关
。 ,

别 是农 业 自然 资 源 千 差 万 别 因此 一
些 乡镇 政府 更 注 重 按 照 商 品化
、 、

社而 独 立 存在
附关 系


,

对 公 社 是 一 种 全 面依




专业




19 5 8

9 8 1 7 年 城 乡 分割
,



种 处 理 当地 社会 事 务 的 基 本 职 能 就

化 一 体 化 的 要 求 因 地 制 宜 发挥本 地 区 域 优 势 以 市 场 为 导 向 积极调整
和 优化产业 结 构 发 展 布 局 合理 特 色
,


,

,

二 元体 制
数量 只 有

60%
;


得到全 面 强 化


农 村 城镇

大致 勾 勒 出 了 乡 镇 政府职 能结 构 的 基 本 框架
,

,

,

化 进 人全 面 停滞 阶段
2 17 3

9 8 1 7 年建 制 镇
2

农村 乡 镇政府也 正 是 通 过 有
、 、


5


,

比 1 5 年减 少了 9 4

效 地 管理社 会 处 理 社会公 共事 务 发
展 生 产力
,

明 显 规模 生 产 专 业 经 营 的支 柱 产 业 和 主 导 产 品 夯 实 农业产业化 基础 对
,





集市 由

,

万 多 个减少 到
,




来 促 进 地方社 会 经 济 与文
,



个左 右

文革 1 年 一 系 列 减 少城 0
口 增 长缓慢
,

化 的 全 面 发展
,

从 而 来 巩 固 党 和 国家
, ,

每一个支柱产 业 和 主导 产 品 按 照
拓市场





镇 人 口 政 策 出 台 城镇 人
,

的 政治 基 础 达 到 贯 彻 中 央 意志 履 行

党 的 十 一 届 三 中全会 后
坚 持改 革 开 放









管 理 的 目 的 从 一 般 义 上 看 政府机构
是 国家 上 层 建 筑 的 重 要 组成 部分 政
,





经 济建设 为 中 心 坚 持 四 项 基 本 原 则
的方 针政 策 指 引 下
,

植 形 成市 场 牵 龙头 龙 头带 基 地 基
地连着农 户 的生 产 经营新 格 局



,

— 辐 射农 户

壮大 龙头

,

— 的产 业 链 条 进 行 培
,

建设基

,

府机 构 的根 本 职 能 就是 为经 济基 础 服

在这

-





G O N G Z U O Y A N J !U







方 面 有 不 少 乡镇 已 走 在 了 前 面 政 府
,

,

品 基 地在 农 业 产 业 化链 条 中具有 承 上

字牌
,



,

发 挥其 投 身农 业产 业 化 的优

、 、

在 抓 这项 工 作 时

,

把 培 植 主 导 产业与
,

启 下的 作用
重要 依 托
,

,

是 推 进 贸 工 农一 体 化 的


势 开拓 广阔 前景 将 乡镇企业 产业结 构 调 整 到 营 养 保健 方 便 食 品等 农 副 产 品深 加 工方 向上 来
、 , ,

区 域 经 济 开 发 相 结合

一 方 面 巩 固提

因此 一些 乡 镇大 力 开 发 建 围绕 本 地 主 导
, ,

高 了 传 统 特 色产业 展新 兴 主 导 产 业 特新 产 品
b

,

;

另 一 方面积极 发

设农 副产 品 商 品 基 地
产业 和 龙 头 企 业
, ,

大力开 发 蔬 菜
,
,

,

同 时 注 意 开 发 名优
,

因 地制 宜

发挥 优
,

饮料 精 炼 植 物 油 畜 产 品 等 加 工业
, ,

势 区 域 布 局 有 些 已 形 成 连 片 发展 的 趋势 积极 引 导 农 户 面 向市 场 调 整 和
;

把 本 地 的 名 优 特新 产 品 持 续打 响 打
出 品 牌 加 快 发 展 把 投 资 和 技术改造 的 重点 集 中 转到集 约 型农 业企 业 的轨 道 上来


扶 持 龙 头 拓展 市场 增 强 辐 射


劳 动功 能 要环 节
, , 。

龙 头 是产业 化 链 条 上 与 市


优 化产 品 品 种 结构 和 品质结构
提 高农 副 产 品 的 质 量 和 产量 产 率 和 投人报 酬 率
;
,
,

,

不断

场 衔 接最 紧 密

起 主 导 作用 的 一 个重
,

提 高生

,

逐 步 把 以 农 副产 品 加 工 业 为
,

龙 头 企 业 内联 农 户
, ,

外联市

增加产 品 的 附 加
, 。

主 的 工业 结构 调 整 为龙 头 企业


将资


场 是发展种 养 加 相 结 合 产 供销 一 条

值 与农业龙头 企 业挂 钩 以 便稳定 和
发展基 地 生 产规 模 抵 御 市 场风险
d
, ,

源 生 产 市 场紧 密联 在一 起 使 乡 镇

,

龙 贸 工 农一 体化 的核 心 具 有开 拓 市
场 引导生 产 加 工培 植 系列 服务 的
、 、 、

,

企业在农 业 产业化 经 营 中

” ,

,

当好
,



培育 市 场 搞 活 流 通 建 立 贸 工

,

唱 好 主 角 扛起 大 旗
h


,



综 合 治 理 功能 其 经 济 实 力 强 弱 带 动
能 力大 小 经营水平高低 直接 影 响着
,

,

,

农 一 体 化 运 行机制 实施 农业产业 化
市场是 关 键
和 完善
。 。

大 力 发 展 规模 经 营 企业
,

推进

,

一 些 市场发展 较 为 成熟
,


农村 工 业 化

随着 市 场 经 济 的发 展 和
乡 镇企业也要 按
、 、

农业产 业化 进 程 等优 惠 措施
,



一些 乡 镇政府 主要
,

的 乡 镇 非 常 注 重 加 强 市场 体 系 的建 设

改革 的进一 步深化
, ,

是 采 取政 策 引 导 资 金 扶 持 技术 支 持
加 快龙 头 企业 的 建 设 步

,

按 照 扩大规模 完 善 功 能 提
,


照 市 场 经 济 规律 以 资本 技术 管 理
为纽 带 通 过 跨 地 区 跨 所有制 联合



高档 次 的 要 求 建 立农 产 品批发 市 场





伐 组建 大


,



龙头


” ,

培 育新



龙头


” ,

零 售市场 尽 快 形 成 开 放 统 一 竞 争
有 序 的 农产 品 市场 体 系
品 的 流 通销 售
,

,

,







兼 并 收 购 控股 等多 种 形 式 实 现 生
产要 素 的合 理 流 动
为 实 力优 势

,

,

实 施 龙 头带 动 战 略

,

使农 业 产 业 化 向 紧
,


以 便 于农 产

把 数 量 优势转 变
,

高层 次 宽领 域 纵 深化 方 向 发 展
力 发展


提高农 业 的市场 一 体

改革 开 放 2 年来 许 多 0
,

紧 围 绕 本地 主 导 产 业 和 主 导 产 品 大


规 枚大 起 点 高 质 量 优 有






化 和 外 向化程度 ? 乡 镇 企 业 不 仅 是 农 业产业化 的
主角
,

乡镇开始 涌 现 一批 规模 企 业

有 了一


定 的物质技术 基 础

,

培 养 了 一 批 技术

特 色 创新 型 外 向 型
.



龙头 企业 并
,
,

,

而且 是 乡 镇 政 府经济职能 发 挥


人才




而 今 一些 乡镇 更 是 在 信贷 财



,

对 其增 加 投 人 积 极 引 导 加 大 技 术 改
造力度 提 高产 品 的科技 含量 扩 大 生
产 能 力 提 高 规 模 化 集 约 化水平 增 强 其 辐 射带动 能 力 实施 名 牌 战 略 加
。 ,
,


的 另 一个 主 要对象

随 着 我 国短 缺 经
,

政 工 商 供 电 土 地 等 方 面 给 其创 造 宽松环境


,

济在大 多 数 领域基 本结 束

使 乡镇 企


,

使 其 在激烈 的市 场竞争 中


,

业结构 性 矛 盾表 现 日益 突 出


立 足不
,

站 稳脚 跟 特 别是 对 一 些 有 市 场 有 前



同的 自然 资 源 和 经济基 础 条 件 积 极

景 效益 好 管 理 好 的 企 业 重 点扶 持
, ,



,

大 宣 传力 度

,

保 护 和 发展 具 有 地 方 特


研究 探索 相 应 的 发 展 道 路
产业 结 构
a
,

,

认真 调 整

拉 长 产业链 条 生 产终 端 产 品 促 其 发
展 壮大


色 的 名 牌龙 头 产品
,

健 全 和 完 善龙 头



仍 是 乡镇行政管理 的 主 要
:

同 时 给合 本 地实 际 以 骨 干
, , ,

,

,

企业 利 益 机制 使 农 民 真 正 获 利 积极
坛 育 和 拓 展 市 场 使农 产 品 实 现 价 值
,
,

职能之一 它 包 括

,

企 业 为核 心 以 名牌 产 品 为 龙 头 以 资
产 为纽带


,

鼓 励 和 支持 乡 镇企业 大 力 发 展


下 大力气 培植 和 组建 一 批


同 时 也 注 意 到 强 化 政 策 扶 持 和 组织领 导 进一 步 制定优 惠 政 策 搞 好 组 织协 调 促 进 龙 头 企业 有 一 个 大 的 发 展 防 止一 哄 而 起 重 复 建设 倾 向 使 龙 头 企 业 建设 有 序进行
C
, 、 ,

农 副产 品 加 工 业 和储 藏
,

保鲜




运输
,

规模 大 技 术 含量 高 效 益 好 辐 射 带
动性 强 的 企 业 集 团
,

,

业 推进 农 业 产 业 化 经 营

在农 村 巨

推进农村 工 业化
,

,

,

大 的 市场 开 发潜 力 为 乡 镇 企 业结 构 化

进程



提供 了 广 阔 天 地
人意
,

,

而 实 际情况 却 不 尽
,



大 力 发 展 外 向 型 企业


推 进农




往往 出 现 乡 镇企 业 与农 业 产业
。 ”

村 经 济国 际 化

必 须 适 应当 今 国 际 国 大气

开 发基 地 优 化结构 形 成 规 模


,

化割 裂 严 重 针对 这 种情 况 乡镇 的 行 政 管理 主 要 是 引 导 乡镇 企业打 好

内市场 日益 合 为 一 体 的 大趋势

化 集约化 优势



由于 认识 到 农副产

,



候 的 变化

,

抓 住 当前 欧 美 日和 我 国沿



G O N G Z U O Y A N J IU







海一带 等 发达 国 家 和 地 区 高 新 技 术产 业 结 构调 整 的时机 加 快 资 金 技术 引 进步 伐 加 快 传 统 技术改造 促 进 乡 镇
, , ,
,

的 同 时 也 就 实 现 了 各 自的职 能 体 现 出 了 它们 行 政管理 的 性 质 例 如 农业

,

,

,

水土



短 期 休 耕 主 要是 为 了控 制 种 植
,

面积 和 产 品 总 量 为 了 保持 水 土 划 政策
,

长 期 休 耕 闲主 要 是

科 技 推广 站 这 个单 位
,

,

它 的涉 农 性 非
, ,



这是 一 个 有 弹 性 的计


企 业 产 业 产 品 升 级换代
部大 开 发 的 实行
开 展 了合作




随 着 我 国西

常 强 服 务性 也很 突 出 它 不 仅 向 本地 农 业 发 展 推 荐新 技术 新 品种 其科 技


一 般 根 据 市 场需 求 和 库存来

,

东西 部 的 一 些 乡 镇
,

确定 调 节 的 面 积

市 场结 构 政 策 的 目

,

,

东 部 有实 力 的 乡 镇 找到
西 部 乡 镇则 引 进
, ,
、 、

人 员 深 人农 户解 决 农 民 在 农事 活 动 中
遇 到 的 各种 问题
,

的是 通 过 这 一 措 施 来保 证 和 促 进 粮 食

了 新 的经 济增 长 点

而 且它也是 个 非 正
,

市场 运 行 的 高效 率 长期 以 来 美 国在

了 资金 技 术 人 才 项 目 更 有 一 些发

式 的 教 育培 训 机构



农户 可 以 送 家 里

农 产 品从 生 产 到 消 费 的 整 个 购 销 过 程
中 私 人 企业 占主 导 地位 私 人 企 业 经 营 的农 产 品 约 占全 国农产 品购 销 量 的
,

达地 区 的 乡镇 把 目 光 投 向 了 国外 寻

的 年 轻 人 去 接 受 农 科知 识 的 学 习 培



求 国 际 合作 发展进 出 口 贸易
d
,

,



大 力 发 展 个 体 私营 企 业 促 进

,


,

创造 文 明 宽 松 的 发 展 环境也 是 乡

0 6

%以上



另 外 农 民 组 织 的 各类 销 售
,

,

农 村 经济 多 元 化 发展 个体 私 营 企业
首 先要 制定有 利 于 发 展 个 体
,


镇政 府政 治职能 的 重 要 组成部 分 包括
:





合作 社 在 购 销 流 通 过 程 中甚 为 活 跃 地发 挥作 用


私营 企

,

多 种 流 通 主体 可 使 市 场 机 制较 为充 分

业 界 的 有 关政 策 加 大扶 持力 度 对个

? 确 保 党 中 央 国 务院 关 于 土地 承
包 3 年 不 变 政 策 的 贯 彻 落 实 正 确认 0
,

联 邦政 府 还 制 定 了一 系
,

体 私 营企业 无论 采 取 哪种形 式 搞 好
就 行 ; 无 论 归 谁所 有 创 汇 就行 ; 不 论
,

列 专项法 规 内容 涉 及 维 护 竞 争 防 止 垄 断及 提供 贸易 服 务等
,

,

识 和处 理 稳 定农村 土 地 承 包基 本政 策
和 发展集 约 经营 的关 系
,

;

此 外还 有 一
,

公 有 私 有 能促进发展就行 不 论 级别 高低 能搞 活 就行 一 些 乡镇 针对 本 地
国 有 企业 从 一 些 领 域退 出 的 情 况 允
,
, ,

,

;

以 调 动农 民
,

些 支 持性 措施 如 重 视 进 行 科学 研 究

群 众 增 加 投 资 的 积极 性



帮助农 民 改 进 耕地作技 术

,

对规 模较
对农 作 物


? 通 过制 定 落实优 惠 政 策


积极
,

大 的农 场 主 提 供 优 惠信 贷 实行专 门保 险等 措施
, ,

,

许并 鼓 励有 能 力 的 个 体 或 私 营企业兼 并 收购 国 有企 业 集 体 企业 将农 村 个
, ,

为农 民 朋 友 提 供 项 目 工程 技术 服务

以保 证稳 定 粮

信 贷 支持
服务
,

,

财政扶 持 及市场 建设 各项


食 生 产 并 不 断提 高农 民 收益

,

体 私 营企 业 纳 人本地经济发 展 规 划
与小城镇 的 发 展 结合 起 来




,

以 引 导 农 民 群 众 朝 着 农 业产业
,

我 国 也有类似 的价 格 支持 政策规 政 府 总是 千 方 百 计 地 增 加 农 民 收
,
,

,

允 许他们
,

化 的 方向迈 进
在 这 方面

参 与 国 有 集 体经 济 结 构调 整 同时加
强 对其 的 教 育 引 导 推 动 本 地 农村个
, ,

作为农 业 强 国 的 美 国


人 保 护 支 持农 业 发展 但 在实 际 运 作
上 政 府 补 贴往往 到 不 了 农 民 手 中 而
,

,

和 日本 的 一 些 具 体 做 法 值 得 一 提



体 私营经济 的健康 发 展 张 家港 乡镇 企 业 成 功 实 行集 体股 转让
有企业
1 【1 1

,





国是世界 上 最早 实 现 农 业现 代 化 的 国

且 农 民 本应得 到 的卖粮 食 款 一 部分 变







准国




,

也是 世 界 上 粮 食 主 要 出 口

国 美国




白条
,


” ,

有 的 一 拖就 是几 十 年无
、 ,

改制 的 提供理 性 选择

实 施粮 食 安 全 政 策 主 要 有 价 格 支 持
土地 休耕 及市场结构政策 三 种


法 兑 现 这提 醒 我 们 在 立 法行政 依 法

价格

行政 政 务公 开 上 乡镇行 政管理需 要
l] 做 的 工 作 仍很 多 [ 0 ? 严 格 禁 止各 种 形 式 的 乱 收 费

、 、

( 2 ) 政 府 的 行 政管 理 总 是 在 其 各 项 职能 的 协 调 配 合 中 实 现 的
,

支 持政策 是 从 2 世 纪 3 年代 开 始实 0 0

经济职


施的



政府 对农 业 生 产 者 在 出 售 粮 食




能 为政 治职能
,



社 会职 能 的 开 展 打 造
,

时从价格 上 给 予 一 定 支 持
,

其 支 持价

,

乱 罚 款 乱 集 资 乱 摊 派 以 维护 农 民
群众 的 合 法 权 益 犯 罪活动
,

,

良好 环境 而 后 者 又 为经济职 能 服 务



格 每 年 由农业 部 公 布 全 年 稳 定 不 变

;

严厉 打 击各 种 刑 事

就推 进 农 业 产 业 化 主作 来 讲 直 接 服 务 的 政 府部 门涉 及 科 技 农 村 水 利 农机 经贸 乡镇企业 等单 位 间接 服 务 的 部 门涉 及土 地 金 融 工 商 税
务 城建 环 保 公 安 司 法 等 单 位
、 、 、 、

如果市场价格高 于 支持 价 格
可 按 市 场价 出售 粮 食
, ,

生 产者
,

以 保证 从 事农 业 产 业 化 经

;

如 果 说 市 场价
,

营者 的 生 命财产 安 全 和 合法权 益 不 受



,

格 低 于 支 持 价 格 政府 就 通 过 贷 款 进

侵害









行 收 购 或 付 给补贴 等 办 法 使 生 产者
出售 粮价 能 维 持在 支 持 价水平


(

3

) 在 以 上 的一点 中 就谈 到 了 乡
,









土地

镇 行 政 管理 的社 会 职能 之 一 一 教 育

些 部 门在 为 推 进 农 业 产 业 化工作 服 务

休 耕政策 的 目的 在 于 限制 生 产 和 保持

农 民 的 科 技 素 质 高 低 直接 影 响 农村 的







G O N G Z U O Y A N J IU







发 展 农 业 的发 展 发展农 村科技 教 育



,


,

5

万多个 农 民 俱 乐部


,

帮 助 青 年农
制 订生 产 计
,

族在 城市 上 班 却住在 农村
的 出生 率也 不高 于 城 市
,



日本农村

有很 重 大 深远 的 意 义 村 教育 工作
,



民 学 习 各 种 专 业 性技术

,

政府 没有 限


我 国一些 乡 镇过年来 十分 重 视 农 有 些 乡 汲 取 外 国农 村教
,

划 提高 经 营管理 能 力 而 法 国政 府规 定 农 民 必 须 接受 职 业 教育

制 出生 的政 策
,

,

舆论 上倒 经 常 表 扬 孩


取 得 合格
,

子多 的 家庭 这 也 反 映 了 日本 农 民 农

育 模 式 的有 效 做 法
,

完 善 了新技 术革
,

证 书才 能享受 国家 补贴 和 优 惠 贷款 获 得经 营农 业 的资 格


村 整 体素质 较 高 来都 是 干 干 净净
,

而 在 美 国我们 同样
,

新 推广 网络 ; 有 的 还 以农村 成 人 学 校
为依 托 加强 农 村 思 想 政 治 工 作 不 失 为一 个好 办法 实 施农 科 教 三 结 合 乡 镇 成 人 学 校也 积 极 参 与 发 展效 益 农
,



全 国有 3 5 所 0
,

能看 到美 丽的 田 园 风 光
,

乡 村 小镇从
,

公立 私 立农业技 术中学 其经 费由 农 业 部 和地 方 共 同 负 担
,

空 气清 新

没有 污





每 个学 校 都 有
,

物 污水坑 这 与美 国 乡镇 公 共环 卫 的 技 术处 理 有 关
,

,

实验 农场 对学 员 进行 实 用 技 术培 训 学 生一定 的 报 酬
(4


在 美 国农 村 的小市镇
,



,

一 部分 成 校 充 分 发 挥 成人教育 网
, ,


培 训 期 间 由国 家 和 有 关企 业 团体 支 付
【] 9 1

自来水是统 一 供应 的

并且 达 到 直 接
,

络优 势 树 立市 场经济观 念 在 培养人 才 提 高 劳 动者 素质 为 当地经 济建 设
和社 会 发展 服 务 方 面 均 取得 了显著 成


饮 用 的标 准
,

,

分散在 自家 土地 上 的 农
,

) 乡镇政 府 的 另 一直接 关 乎 乡


户 则 自己 打井 装 有 电 动 水 泵 用 时 与 自来水一 样
, 。

镇农村 日 常 民 生 的 一 项 社 会职 能 就 是
城镇化 建设 大力 发展第 三 产 业
,

井 的 各 项 设备 都 是经
,

效 随着 与 国 际农 业 的 接 轨 外 资 的引
进 和 乡镇企 业 的 发 展
,



,

各项 指 标 校 验 的 有 服务 商 上 门 处理 推进 乡村 集
,



管 理 手段 的现
,

有 了 自来水 厕 所就 用 抽水 马 桶 家 家
户 户 都 在 地 下 安装 一 个化粪罐
, , ,

代 化 和科技 知 识的 普 遍 推 广 村 成 校 的发 展 不 但推动 了
” ”

越 来越
,

镇化

,

已 是我 国 第十个五 年 计 划 的重
。 ,

玻璃

需 有高 素质 的 农 村 经 济 建 设 人才 农
绿 色 证书
,

要任 务 之 一 在 我 国 目前 消 费需求 正
由温饱 型 向小康 型 过 渡
。 ,

钢 制 内投 特 殊 的 发 酵 菌 种 所 有 粪 便

居 民在 消 费
,

与 污 水 经发 酵变成 近 乎 清水
, 。

,

往 地下


工 程 的发 展
、 、


,

而 且带 动 了 农村 大 规


支 出 上 表 现为 服 务 性支 出 大 幅 度 增
长 一些 乡镇 依 托 优美 的 自然 风光 发 展服务 餐 饮 娱 乐 体 育 休 闲等行业 加 快 旅游 资 源 的 开发
,
、 、 、

排放 渗人 土壤 美 国 生产 的所 有 手 纸 也是 必须 能 被菌 种
, ”

模 群 众 性 社会 化 的 科 普 宣 传 形 成
学科 学 用科 学 的 热 潮 国 外 一 些 发 达
国 家办农 村 成 校 都 取 得 了 较 好 的 效

吃掉




,

农村
,



,

生 活 垃 圾 由小 小 的 家 庭 公 司 承 担 由 农 民 组 成 他 们 开着 小 垃 圾 车 每周一



在有条 件 的 工
、 、
,





日本 全 国 有 5 所县 立农 业学 校 7
,

,

贸小 区 搞 好 工 业 商 贸 生 活 环 境 卫
生 公共 地 绿化 等 配 套设 施 避 免 了 走

次 到各家 农 户收垃 圾 深 人 到每 个 角落

, 。

,

垃 圾公 司 总 以


专 门 招 收 高 中毕业 生


通过

3 一4


年的
,

一 井一 罐 解 决 了分 我 们看

学 习 实践 培 养合 格 的农 民 同时 还

,

先建后 改 的 弯路
,



我 国是 城 乡差 别 较
,

散 的 美 国 农 户 的上下 水 问 题


举办



绿色 学 园




,

对 将 要 从事 农业
) 0

为 明 显 的 国家 之一 而 在 日本 由 于 乡

,

美 国政 府 在 处理 与 环境有 关 的所
,

生 产 的 高 中生 进行 农业 经 营 知 识 的 函
( 授教 育 日 本农 村 还有 4 0
,

镇 工作 做得好 乡 镇经 济 发达 农 民 生
活 富裕
日本
, ,

,

有 问题 时 是 多 么 细 心 周到 而 美 国农
民又 是 那 么 自然而然 地 觉 得 美 化环境

多 个 青年
,



城 乡 差别
, ,



倒 了个 过 儿





俱 乐 部 帮 助农 民 提高科 技 文 化水 平


提到 农 民 没 有人 会 将 这个 词 与
因为 农 民 收人 高 于
,

是应 该做 的 事
2




这也 为我 国 乡 镇社 区


活跃 农 村 生 活 韩 国有 1 个 农 民 教育 6

贫 困 联系在一起

建 设 提供 了 良好 的示范 运行 简介

【 ] 7 1

研 究 所 负 责农 民 和 基层 官 员 的 教育
内容有农 民继 承 人 的 职 业教 育
、 、 、

,

,

城 里人
里人
,

生 活 的 实 际 舒适 度 也 高 于 城
,

我 国 乡镇 的 行政 区 机 构 编 制 及

,

农业


农 民的 劳动 强 度 远 没 有 中 国 农
而农 民 的 田 园 之 乐 则 是 城


专 业技 术 农 业 政 策 农 业经 营 管 理
,

民那 么 大
,

当代 中 国 的乡 镇 行政 是 由 乡镇党 委 乡镇 人大 乡 镇经 济 发展总 公 司 等 多种 角 色构 成 的一 个 多元 主 体结构 行过 程 中 乡 镇党 委处 于 主导 地 位 在中 国 农村
,
、 、

计算 机 技术 公 民教 育 以 及 农副产 品
的 加工 储 藏 销 售 等 方 面 的知 识 教 育


里 人所 没 有 的

日本 没 有 强 制性 户 籍

制度 任 何 人想在 城 市 落户 可 以 在 巧
分 钟 内办 完 全 部 手 续 根本不 想 生 活 在城 市
,
,



美 国 则 在 农 村 广 泛开办 培 训 班
,

,

利用
,

但并没有 一 窝


( 1 ) 在 乡 镇 行政 系 统这 一 动 态 运
, 。

冬季 或 农 闲对青年 农 民进 行 系统 培 训 同 时 还举 办 农 民继续教 育班 向成

蜂 涌 向城 市 的 事 性 发 生
,

因 为不 少 人
,

农村 空气 质量

乡镇 党 委 是 乡镇 行

年农 民 传播新 的 技 术 知 识



美 国全 国

好 不 像城 市 面 上 那 样拥挤 不 少 上 班

政 的一部 分

,

而 且是 一个 极 其重 要 的





G O N G Z U O 丫A N J } U







部分

,

因 为它 是 乡 镇各 项 工 作 的直接
,


法律 的 规定 和农 村基层 民 主 政治建 设 的要求 还 存 在不少差距 通 常 乡镇 人 大 只是 宣 布 在 先 于 人大 会议 召 开 的 党 委 会 或 党 政联 席 会 议 中 已 产 生 的 决

,

二政 府
, 、

” 。

此 外 乡 镇 的 社 会治 安 土
,
, 、

,

,

领 导者 是 乡镇 政 治 经 济 和社 会性 事 务 管 理 的决 策 中 心 和 指 挥 系 统 综 合机构
。 。

地管理 交 通 管理 电力 管理 水利 广 播 电视 等 是很 明确地 由县 级 政 府 有
,

乡镇

党 委 是 乡镇 行 政 过程 中 最重要 的意 见

关部 门设 在 乡 镇 的分 支机 构 承担 的 行政机 构 的 设置 和 运 用
,




行政 过程 的起 点 是 意见表
,





这 是 我 国 乡镇 人 大 建 制 和工 作 中


主要是


达 和 意 见综 合 治 理 见 如
,

各 种 意见 表 达 主

一 个 较为普 遍 的 问 题

参 照 上一 级政 府 职 能 部 门 的 设 置 本
地 区 机 构 改 革 设 置 的历 史 沿 革
目前

体 表 达 的 意见 和进 行 综 合 治 理 的 意 一般都 要经 过 乡 镇 党 委 的 综合 或
,

(3 )乡 镇 人 民 政 府 作 为 乡镇 人 大 的 执 行 机关 和 农 村 基 层 国 家 行 政 机

政 府 机 构 的设 置现 状 许 多 临 时机 构




当前 工 作任 务
,

再综 合 才能进 人 最 后 的决 策 阶段 比
,






,

是 乡镇 政府行政 管理 的具 体 实 施 负 责 管 理 本 行 政 区 内 的政 治 经
文 化及 其 他各项 社会 事务
;



及行 政 首 长 的意 志 和 观 点

所 以 也有
,

乡 镇人 大代 表 评议 乡镇 人 民 政 府
,

,

虽 然 这 种 多 项 参照 的
,

工作 的 意见

通常 先 由 乡镇 人 大 主 席






表现

综 合 拟 定 是 实 际 工 作 中 的 主 要方 法 但 随 着市 场 化 程 度 的逐 步提 高

提交 乡 镇 党 委 会议或 党 政 联席 会 议分
析 讨 论 然 后 再 转 交政 府 有 关 部 门 办

:

乡镇 人 民 政府 负责人参 加 如 党 委 乡 镇人

乡镇

书 记办 公会等 重要 决策会 议

政 府 机 构 如 何 编制 说 服力 的行 动
3




运 作需 要 更加有





乡 镇 党 委 也是 乡镇 行政决 策 的核
, ,

民 政 府 以 政府工 作 报告 的形成 向 乡 镇



l 6 [

心 乡镇行 政 的 决 策 特别 是 重 大 问题 的 决策





人 大提 出决 策 建议

,

乡 镇 人 大通 常 对
;

在 我 国 乡镇 行 政 管理 当 中存 在
, 。

很 多 是通过 会 议 的 形 式 完成


乡 镇人 民 政府 的建 议全部通 过

在贯

的 问题

的 党 委 会 全体会 议 党 委 书 记 办 公会

彻 党 委 会全体 会 议 或 其他 重 要 会议 的

( l 分 工过 细 机 构繁 多 为 了 强 ) 调 上下 对


议 党 政联席会 议 等是 比 较 重 要 会 议
这些 决 策性会 议 的组成 人 员
,


,

精神 过 程 中
。 ,

,

乡 镇 人 民政 府 就 自 己 的



,

0 一般 乡镇 都设 有 1 多 个
,
,



内容 及

行 政工 作在 职 权 范 围 内作 出 一些必要 决 策 但是 乡镇 人 民政府 的 这 种 决 策
活 动也是 在 乡镇党委 的直接 领导下 进

办 公 室 乡镇 原 有 机 构 由小变大 新建

在 乡镇 决 策 过 程 中 的作 用 虽 然并 不 相 同 但 党委 的书 记 副 书 记是其 中特 别 重要 的 角 色 这 一 点 是 相 同 的

,

机 构 名 目繁多 临 时 机 构 只增 不减 ! 1


( 2 条 块 分割 职 能 分 散 管 理权 )
, ,



其 中像

行 的 再 则 乡 镇人 民政府 从 不 单独 就
乡 镇 重 大 问 题 作 出决策




,

限不 清楚
,



乡 镇政府 作 为 一 个行 为 主
:


书 记 办 公会 这样 的参 与 成 员 越少而 精 的会议 的作 用 越 大 通 常 一些 重 大 的

乡镇 重 大 问

体 其行 政行 为 要 受 以 下 因素 的 制 约
一是 自身 利益驱 动
,

题的 决策

,

或者 由 乡镇人 民 政府 负 责
,

一 个 乡镇 政 府 只
,

或暂时 不 宜 公 开 的 问题 在 提交党委 会
或 其 他 重 要 会议 讨论 之前
、 ,

人 参 加 的党委 会 作 出

或 者 由 乡 镇人



能也 必 须从 本 乡镇 的 利 益 出发

制定


,

党委 的 书
,

民 政 府 和 党委 会 以 党政联 席 会 议 或 其

发 展 目 标 和 规 划 追 求 自身 利 益 尤其

记 副 书 记 等 几 个 人 要 碰 头通 气 统 计

他 形式 的会议共 同作 出 地方
制中 能

,

当 然 在有些
,

是 财 政 收 人增 长

,

提 高本 乡 镇 人 民 的


认识 形成一 个初 步解决 方 案 书记 办
公会 作 出 的决策在有些 地 方 有 时 可 以
不 经 党 委 全体 会 议 讨论 就 直接 进 人 实



乡镇 人 民政府 并不 完 整 地具 有

收 人 水平 和 就 业与 福利 水 平

二是 乡

法律 规 定 的 乡镇 行政机 关 职能
,

在建

镇 行政 区 划 的 严格 限制



乡镇 政 府 的
,

有 一 个 乡 镇经 济 发展 总 公 司 的
,

管 理范 围和 管理 权 限
,

,



受 行政 区划 的

施阶 段



行 政组织
,
,

承担 乡 镇政府经 济管理职
、 、

严 格 限 制 任何 乡 镇 政府 的 领 导 都 无 权 也不 可 能 将其管理 范 围和 管理 权 限
延 伸 到 周边 乡镇 经济 工 作 考核 制 度
于满 足
” 。
,

( 2 ) 乡 镇 人 民 代表 大 会 从 法 律 上 讲 是 农 村 基 层 国 家权 力 机 关

,

它 的基 本任 务 被 明文 规 定为组织
,

在乡

好 本 乡 ( 镇 ) 农 业 工业 商业 等 农村 各 行经济 的发展 镇 党 委 书 记兼任
副书 记 专 任
, ,

更 不 会站 在 周边 乡


镇 政府 决 策 过 程 占有 着不 可 忽视 的 重
要 作 用 按 照 法律 规 定 许 多 重 大决 策

其董事 长 一 般 由乡
总经 理 由 一位党 委
,

镇 利 益 的 角 度 去 考 虑本 乡 镇 的行政 与
三是


,

自上 而 下
,



政 绩考

需 要经 过 乡 镇 人 大 审 查 和 讨 论 通 过 后 才 是 合 法 的 才能 付 诸 实 施 而 实
际运 行 中 它 的作 用 并 末 发 挥 出来 权 力 机 关 的地 位 并 末 真 正确 立 与 宪 法
,
、 , ,

它 也接 受 县 人 民 政 府 的

核制度 的约 束 目前 自上 而 下 的政 绩
,

,

领导 并受 县 有 关部 门业 务 上 的指 导
正 乡级 机构
,

是 衡量 各级 政府与 部 门及
,

,

,

是 名 副 其 实 的 与 乡镇 人 民 政 府平 行 的
因而 常 被 人们称 为


其 领 导 政 绩 的标准 ; 作为 乡 镇 领 导 出
政绩




考 核 和 自己



升迁







G O N G Z U O 丫 A N J IU







的需 要

,

往 往被 迫 制定 一 些 不 切 实 际
,

部 门 指 挥 调 度不灵
, 、


,

运 输 机 调 管理 不
,

年代 以后 高度 重 视

,

减 轻农 民 和 乡 镇企 业 负 担
,

的发展 计 划 其行 政行 为及 发 展 目标

,

便 不 利 于 责 权 利 相 统 一 乡镇 责 大 权 小 或有 责无权 小或 有 权 无 责


, ,

的呼声越来 越高


并 引 起 中央 政府 的

具 有 短 期 性 和 极 强 的本 位色 彩 受
,



四是

有 的 部 门是 权 大责
,

这 对 意欲 快 速提高 资 本 积




以 乡 建镇



模式 的 诱导

,

每个 乡


不 利 于新 一 轮 机 构 改


累速度 和增加 资 本积 累 数 量 的 乡镇 政

镇政 府都 意 欲将 本 乡 镇发 展 成 为 小城 镇 以 满 足 其 追 求 地 方 城 镇化 现代化
的欲望 在 上 述各 因 素 的影 响 下 各 乡

,

权责 一 致
,

原则 的 落实
,

乡镇对
,

府是一 个 极大打击

开 辟新 的资 金 积
,

延 伸 机构 有的管不 了 有 的 不 想 管 有
的不便管 只好 当


累渠 道 和 财 政 收 人来 源

尽快完成地
,

维 持 会长
,

” 。

在目
,

方 政 府 资本 原 始 积 累过 程 是 9 年 代 0
以来各地 方政府 重要 的 行为特征
19 2


镇政府 在 追求发 展 目 标 小城镇 建设 时
,



尤 其是 进行





部 门立 法
,



的 大环 境 下
,

各部 门

为争 取 和 占有 更 多 的
” 。

制 定 政策 带 有很 强 的 部门利益 倾 向

年 全 国 范 围 内发 生 的




开发区


资 源 和 利益
突 产生
,

,

就 会发 生 行 为 和 利 益 冲
虽 大 多 数地 区

并通 过条条 管 理

利 用 下 一 级 的延伸


热 排
,



以 及后 来 部 分 地 方政 府提 出 的 以 地 兴镇




块块 矛 盾


机 构 去 贯彻 落 实 一 直 到 乡 镇 一 级 ; 尤
,

以 地生 财


等 用 地 制度安

都建 立 了 乡 织
,






组 三 级 集 体 经济 组
,

其 是那 些



三权

在 上 的部 门

,

很多
这必

即 昭 示 了 地 方政 府通过 农 村 土 地

但 在 各 自的 组 织 层 次 内 大 都 与 其
,

机 构还 承担 着 很重 的 为 其 上 级 主 管 部
门 和 上 级政 府创 收 和 上 缴任务


非 农化

大 量获 取 城镇建 设 用 地 资本


党 政 组 织 自治组 织 融 为一 体 政 经 不

增 值收 益

用 于 地方 政 府 资 本 积 累 的
,

分 政 企 不 分 问题仍 很严 重 尤 其 是 在
乡镇一级更是 如此 事 实上 这些集 体

,



然 会 弱化 了 小城 镇 镇 政 府 对 本镇 经 济

实质 加之



14 【 ]

由 于 机 构改革庞大 人 员 多

,

,

发展 的调 控 和协 调 能力
(4 派 主义
,
,





文 山会 海

使本 来就 紧 张 的 行
造 成 一 般工 作
,

经 济 组 织 都是 人 民 公 社 时 期
,
, ,









) 观念 陈 旧 素质 不 高 由于宗
, ”

政经费 开 支有 增 无 减
受挫


翻 版 并没 进 行 实质性 的改 革 乡 镇 政



官本 位



思 想 充 斥 有 些村
,

,

人 员也不 能 按 时领工 资

工 作 积 极性


府 功 能 不 健 全 关 系 不 顺 内外 部 环 境
不畅 导致
” , 。

干 部甚 至落 选 后 不 交 公 章

影 响农村 在农 民 中

乡镇 部 门 双 重 错 位 双 重 失 衡


,

,

基 层组 织 建设 和社 会 稳定
造 成 不 良影 响
, ,

,

(6 ) 不 容 忽 视 的 乡 村 矛 盾

由于

管 事 的不 管 人

,

,

管 人 的不 管事
,



一些 干部 在换界 选 举
, ,

现代 成 文 法 律 过 于 原 则化
偏离


,

乡镇 既 得

或是


管 人 的 不 管 钱 管钱 的 不 管

时 拉 帮结 派 兴 师 动 众 利用 宗 族 势 力
四 处 游说 导 致 了 官 民 纠 纷 不 断 削弱

利 益群 体 的 阻挠 等原 因 造成 乡 村 关 系



的 现象


无 法 形 成集 中力 量 办大
,

表现在

:

事 的合 力

了基 层组 织 战 斗力

,



有些 乡镇 村 的领
,

? 乡镇政 府将村委 会 当作 自己 的 行 政 下 级 或 派 出机构
,

( 3 ) 人 员臃 肿 人 浮 于 事 由于 没

导 干 部 自己 本 身就是 法 盲

或是知 道
,

仍 然 习 惯于 传
,

有 一 套 科 学管 理 干 部进 出制 度

, ,

干部

个一 知 半解
, ,

,

基层法 制建设 就 无 从谈
,

统 命令指 挥 式 的 管 理方 式

对村 委会


队伍 越来 越 庞 大 多 年来 由于 干 部能 上 不 能下 能 官不 能 民 熬够 年 头 照 顾 升 官 一 经提拔终 身做官 犯 了 错 误 异
, , ,

起 由 于过 去 注 重使 用 干 部 不 注 意培
训 导 致 干 部 知识更 新慢 不 适 应社会

从 产生 到 日 常 工 作进 行 行 政 干 预
干预
,



委 会 由村 民 依 法 直接 选 举 产 生 而 不 受

经济发展 的需 要




在 政治 上 不能 正 确
,

这是 它 作 为 村 民 自治组织 的必
,

地 做 官 加 上 近 年来 提 上 来 的 大批 新 官 领 导 干 部成 倍 增 长 有 的 乡镇 严 重 超 编 致使行政机 关人 员 臃 肿 机构 重
叠 干 部 分 工 重 复 常常 相 互 牵 制 互
, , , ,

,

,

理解 解 释 贯 彻 执行 党 的 方 针 政 策
在业 务素 质 上 缺 乏 专 业知 识
, ,



然 要求

它 使 传 统 的 乡村 行 政隶 属 关
,



不能 成
,

系 丧失 其合 法 依据

所 以 不 少乡 镇 总


,

,

为 行 家里手 跟不 上 形 势发展 的步 代 写


是力 图通 过 种 种手 段 干 预 操纵 选 举

,

甚至有 的 干 部 连工作 总 结 汇 报 都不 会
( 5 ) 经 费膨胀 财政压 力 大 在
,

使 他们 认 为
人 当选




听话 的







有 能力

’ ‘



相推诱 办 事 议 而 不 决 形 成 了 政 出 多
「 1
,

,

,

互相扯皮
,

,

办事 效 率低 的官僚 作 升迁

, ,

b



? 乡镇 政 府 借 助
强 化 对 村委 会 的 控制
:




村 财 乡管





风 加之 各地 县 市 直 派驻延 伸 到 乡 镇 的部 门平均 达 2 个每 乡 镇 延 伸 部 门 0 的很多人 财 物 权 在 县 市 直 单 位
, 、









增收



双 重 目标 的 诱 惑



有两种 具体 形
,

乡 镇 政 府 产 生 了 快 速 提高 资 本积

式 村 里所有 资金 帐 目都 上 交 给 乡镇
的 农 经站 和信 用 社管理

,

而工

累 速度 和增 加 资本 积 累数 量的 强 烈 欲

村 里 若需 花

作 在 乡镇 往往造成 乡 镇 党 委 政 府 对





但到 了 8 年 代末 尤其是进 人 9 0 0
,



,

得 事 先 由村 委 会 和 村 党支 部 拿 出









G O N G Z U O 丫A NJ }U

预 算 再 经 乡镇 农 经站审 核 批准 实行


,








是 不计 其数



镇 企 13 9
这些 债 往 往 转 嫁 到 农 民


.

8

万家

,

其 中 分布在 县城 和
.

三 权分 立
、 、



即 资 金 的使 用 权
,

有些 乡 镇 政府 的决 策失 误 导 致 乡

大 中 城市 及 工 矿 区 的 占 5 6 %
,

,

乡 镇
.



管 理权 审批权 分 开 村 里 用 钱 但 不 允

镇欠 下 外 债
头上


,

所 在 地 的 占 2 % 村及 村 以 下 的 占 7 0 4
4%


许存钱 管钱 村 里 存 钱过 多 或不 将 多 余 的钱 上 交 于 乡 镇 将按贪污 论 处 乡
镇 农 经 站能 管 钱 存 钱 不 能用 钱 批


,



工商 行政执 法 部 门乱 收 费 加重
,


这 说 明农 村 乡 镇 及建 制 镇对 乡镇


,



了 农 民 负担 反 映最 强 烈 的是 工 商 税

企业 的 聚 集 功 能 较弱


以 乡 镇企 业发


,



务 教 育 电 力 等部 门 按 市场 规 律办 事
民 负 担加 重
。 ,



浮 夸 风 以 及不

达 和 农 村建 制镇 密度 较 高 的 江 苏 浙
9 江 广 东 三 省 为 例 1 % 年末 三 省 的
,
,

钱 乡 镇政府 能 批钱但 不能 管钱 这 些 形式各 异
,





盲 目上 项 目造成 农
,

基本特 征 类 似 地 都 扩 张 了


还 有 些 村 班 子 的 历史遗 另 外 有些村


乡镇企业 总数 分别 为 1 3
13 5 2 5 5

278 4





乡镇政 府 的权 力 的基本 原 则

,

村财 乡 管作为一 种

留 账 也 加 重 了农 民 负担





13 8 0 9 6



,



其 中 办在 乡镇

制度 强 制推 行 有悖 于 宪 法 和 相 关 法 律 有 悖 于 村 民 自治 区 的基
, ,

干 部 为私利 将 农 民 当 作

唐僧 肉


” ,

所 在 地 及 其 以 上 城镇 工矿 区 和 大 中城
市 的分别为
9 3 0
5 36683

对 农 民 高价 出售 劣质 商 品 乱 摊 派 农
民 自己 在 红 白喜事上 的大 操 大 办 也加

,


,



30822





本精神 乡镇 掌握 了 村级 财 政 后 没 有
哪个 部 门 对其监 督
,




,

分 别 占其 乡 镇企 业 总 数 的
?

强 化 乡 镇与 村 的


重 了 自身负担 这 些 都 是



5 % 之外 的



7 2

6 . %

2

8%



8 2
;

2 . %

这远 低 于 其建
,

领 导关 系 不利 于 服务 群 众
,
,

] 7 [


隐形 负 担
近 2 0

”。

制镇 所 占比例 而 相 应地 办 在 村 庄 以
下 的 比 例 分别 高达 7 2
7%

,

(7 ) 减 负减负 越减 越重
,

8 ( )乡 镇企 业 的分散 布 局 现 象严



4 . %



7


2 . %



1 7

.

年来 新 增 加城市 4 0 多 个 新增 加 建
7 制镇 1
以x 〕 个

,

可 见 发达地 区 的 乡 镇企 业 分 散

城市 和城 镇 占地 面 积 年
19 4
,

由于 乡 镇 企业是 在 人 们 还没有来

状 况与 全 国 相 比也 相 差 无 几 例 差 距 较大 的 江苏省 为例 查资料
, ,

再以乡

也在扩 大

19 8 7 一 19 9 5

31

个特 大城
;

得 及 仔 细 研究 和 制 定发 展 规 划 的 情 况
下 在 农 村社 区 范 围 内迅 速 崛 起 的 难
,

镇 企 业 区 域 发展水平 和 农 村建制镇 比 据农 业普


市建 成 区 面 积 扩大 了 近 6 % 0
的城 市 建 成 区 面 积
, ,

苏州 市
12 . 9 2
,

6 8 年为

免 带有 以 下 特 征
内部 人控 制


:

一 是 以 社 区 血地 缘


19 9 6

年 末 苏南 苏 中 苏 北
.

,



9 4 平 方公 里 1 9 年为

9 1 平 方公 里 8


关 系 和 行 政权 力 为纽带

乡 镇 企业



农 村 建 制 镇镇 区 平均 实 现 的经 营 总 收
人分 别 为 1
9

年扩 大 了

. 2

7 3 倍
,



城 镇 的膨 胀 及 各
后 果 是大 量农村 土


是 指 因企 业 所 有 权 与控

亿元



. 3 5
,

亿元
.



. 2 7

亿
7 4
.

种 开 发 区 的建 立

制 权 弱 化 而 使企 业 内部人 员 权 力来断

元 多少 相差
3%


,

. 9 2

亿 元 农村 建 制 镇 占
5%

.

地 特 别是 农 田 被 占用 管理 局


据 原 国家 土 地
,

扩大



企业 所有 权利益得 不到 保 证 的


乡 镇 总 数 的 比 例分 别为 7 9

19 9 5




8


月的调查
5
,

浙江 福
279



基本现象 主 要表现为 级企 业 内部编
织 了家 族 式 关 系 网 灵
;
,

:

2 3

9 . %

,

高低相差 4 6
.

6%

,

而上述
.

建 安徽 湖北 四川
上 属 于 占用 耕 地



省共 建 立

管理 监督机制失

三 个地 区 办在 乡镇 所 在 地 的 乡镇 企 业
比 例分 别 为 2 6 4 6 % 2 3 8 % 2 6 3 4 %

.

个 国家级 和省级 开发 区
。 ”

其中 6 0
,

% 以

主 要领导 的 隐性 收人 与在 职 消费
,



,

有资 料 表 明

,




六五
多万


高 昂 ; 企 业热 衷 于各 种 项 目的 兴建 与

办 在 村 及 村 以 下 的 比例分别 为 7 1
8 2% 7 4 2 1 % 7 0 3 9 %

.

.

七五







八五


期 间 我 国耕 地 年
0

改建


企 业 项 目开 支 存 在 巨 大

,



黑洞



.

,

也 几 乎 没有 什
,

均 分别 净 减 少 7 0 多 万 亩 4 0

;



厂外 有 厂

现 象严 重 往往是 企 业


么 差异



[ 15 1 虽然 吸引
,

亩 科 0 万亩


资 金外 流 也很 严 重




领导 授意 信得 过 的 人员 跳槽
目标
;

二是 以

高 度 分散 的 乡镇 企业

实 中存 在 多种 从农 业 和农 村 抽取 资金
的形式 如 以 准 备 金 转 存款等 形 式 抽 走 农 民 的信 用 社存 款
,

社 区就 业 最 大化 和福利 最大化 为 最 高
三 是基 层组 织 只 注 重各 自社 区
,


了大规模 的剩 余 劳 动 力 就业

但 却出


,

: 现 了 严 重 的 农 村 工 业 非 城 市化 问题

以 非常 隐蔽 的

范 围 内 的 乡镇 企 业 发展 追 求就 业 福 利 和财政 收人 的增 长



一 是 农业 剩 余 劳动 力 进厂 不进 城




离 土不 离 乡
,

价格



剪刀 差
,



从 农业 抽 走大量 资 金
(据 测 算
.

,

以 满 足 其政 绩
, 、

的 就地转移方式
, ,

只实

以 支 援其 他 部 门建 设
19 9 一 1 7 9

,

和 升迁 的需要 就是 说 乡镇企 业 具 有 明 显 的社 区 性 封 闭性 福 利性 特 征
,

现 了 劳 动 的转 移
间 上 的稳定转 移 是


并 没有 实现人 口 空
乡 镇 企业 劳力大 都


4 9 年 农 民 为 此付 出 大 约



1 5

万 亿 的 资金 )


还 有 各 种 形 式 的乱 集
,

难免高 度 分散 布局
9 料 1 % 年末
, ,



根据 农 业 普 查 资

亦 工 亦农





两栖



人口





资 乱 收 费 乱 罚 款 等 抽走 的 资 金 更
-

全 国拥 有 各 类 非 农 乡

是 高 度 分 散 的 乡镇 企 业 占用 了 大量 的

-











G O N G Z U O 丫A N J I U

耕 地 进 一 步激 化 了 国情 矛 盾 有关研
究表 明 价
,

,

;

行 乡镇 企 业转 制 招 标制度

,

实行 乡 镇

5
,



加 快 乡 镇 政 府机构 改 革 精 兵
,

,

,

非 城镇 化 的 工业 化 要 付 出 比
8

政 府采 购 招标 制 度
4
,



简 政 妥 善分 流 富 余 人 员 ; 定 编 定 员

城 市 化 工 业 道路高 出
工多
3

倍 的 土地 代



强 化 乡镇 政 务 公 开 的 权 力 制 衡


合理 配置 机 构 职 能 ; 严 格立 法




乡镇企 业 职 工 人 均 用 地 比 城 市职

机 制 确 保 权力 运行 的 规 范性 实行 会 计 委派 制 改革 会计人 员 管 理 制度 实


,

( 三 )加 快 与 国 际农 业 乡镇 行 政

倍以上



三 是 虽 然 拥 有廉 价 的
, ,



管理 接轨
足 巨


,

缩 小 与 发 达 国 家 农 业 的差

劳 动 力 和 土 地 但 难 以 形成 规 模 造成
了 农村工业 的 外 部不 经 济

,

收 支 两 条线
,
,



规制

,

改 革预 算 外


影 响 了技

资金 管 理体 制
5
,

实行 分权 制 衡 办税 新

在 观念 上 要 强 调 农业 产业 的综 合
功 能 提 高 经 济效能 的 同 时 着 重 发挥
,
,

术 的进步
益 的 提高




生 产 条件 的改善 和 经济 效

机 制 改 革税 收 征管模式




强 化 乡镇 政务 公 开 的 监督 保 障
,

其 生态 功 能 与 社会 功 能
, ,

,

在 管理水平


三 对 于 我 国 乡 镇行 政 管理

机 制 维 护 权 力 运行 的 严 肃性 严 格 实
行 党 风 廉 政建 设 责任 制


及 手 段 要 以 法 律 手段 经 济 手段 以 及 很 有 限 的行 政 手段 为 主 杜 绝 粗 暴 简 单 化 的行政 干 预和 行 政 强 制
,


改革的几点建议
(一 )全 面推行 乡镇 政 务 公 开 强
,

] 8 [

,

(二 )必 须 理 顺 乡 镇 行 政 系 统 中

,

加 大农


化 权 力 监督 制 约 机 制
1
,

诸种 关 系
1




业 开 放 程 度 健全 支 持 保 护 农 业 的 各
,



强 化 乡镇 政 务公 开 的 运 行 机


理 顺 乡镇 党 政 关 系 即 乡 镇 党


项制 度



!2 1 新 城镇 新 体 制 0
, ,


是统

制 保证 权 力 运 行 的 有 序性 做 好 思 想

委与 乡 镇 人 大 乡 镇人 民 政府 的关 系
立 地开展 工 作 职 能作 用
2
、 ,

,

一 中央政 府 与地 方 政府 的农 村城 镇 建

政 治 工作 ; 保 护 乡 镇 政 务 公 开顺 利 开
展 强 化 监督 检 查 保证 乡镇 政 务 公 开 真实有效 ; 形 成公 开 格 局 保 证 乡 镇政
, , ,

保 证 乡 镇 人 大 和 乡 镇 人 民政府 相 对 独
充分发 挥 它们各 自 的
,

设 指 导 思 想 的核 心




解 决农 村城镇 化
,

问题 的关键 在 于 改革 农村 小城镇 建设 中 的一 系列 政 策 体制与 制 度应 该说



务 公 开 深人 开 展
2
, 、



理 顺政 经 关 系 即 乡 镇 国 家 政
,

中央 政府与地 方 政 府进行农 村城 镇 建

强 化 乡镇 政 务 公 开 的 服 务 机
,

权 组 织 与 乡 镇经济组织 的关 系 镇 经济发展 总 公 司之类 的组织
名副 其 实 的集 体 经 济 组 织
产生
, ,

使乡
成为

设 的长 远 目标 都 是 一 致 的
村城 镇 的可 持 续 发展


,

即 追求农

,

制 增 强 权 力运 行 的公 开 性 确 定 规 范
的 公 开 内 容 除 涉及 党 和 国 家 机 密 外

, ,

只 不 过是 实 现
,

由 乡镇 农

上述 目标 的行 为 存 在差 异
法不 一致


进行农 村

凡 属 人 民 群众 关心 的 事项 必 须 予 以 公
开 让 人 民 知 情 接 受群 众 监 督


民 代表 大 会 或者 全 乡 镇农 民 直接选 举

要素 资源 配 置 和 积 累资本 的 方 式与 方

,

,

着重
,

代表 全 乡 镇 农 民行使集体 资产


统 一 中 央政 府与地方政府
,

将农 村政策法制 重 大 事项决策 经济
发展 目标 财政 财 务 收 支 领 导 分 工 和 部 门 职 责 群 众关 心 的 热 点 向 题 组 织 人事 领 导 干 部廉 洁 自律 社 会保 障 和
福 利 事业 有 关 办事 标 准 依 据 程序

, 、
、 、 、

所有 者职 能

乡 镇政府与 它 的关 系 是
,

农 村 城镇 化 发展 的 指 导 思 想 农村城镇 的 健康发 展
尤 其 是耕地 资 源
,

有 利于


,

,

一 种 政企关 系
3


两者按 照 政 企 分 开 的

,

:

一 要 使农 村城

,

,

原 则相 处和 运 行

镇 建设 总 体 上 有 利 于 节 约 利 用 土 地
张 的基 本 国 情 矛 盾
;



理 顺 条 块 关 系 即 乡 镇 政府 与
, ,

有利 于 缓解 人 地 紧 二要使 农 村城镇

县 级政 府 有 关 部 门设 在 乡镇 的机 构 间 的 关 系 增 强 乡 镇 的管 理 与 协 调 功 能

时 间 和 结 果 等 1 类 内容 确定方 便 的 0

的 发展 建立在集 中发 展乡镇 企业 和 大

公 开形式

,

如 乡镇人 代 会 和 其 它 有 关

宜统则统 宜 放 则 放 有 利 于 加 强


,

,





规模 转移农 业 人 口 的 基 础 上 ; 三 要 使

会议 ; 静态 和 动 态 两 种 政 务 公开 栏 ; 有 条 件 的 还 可 设 立 电脑 触摸查 询 系 统 ;
乡镇 人 民 J一 播 电 台节 目 印发 资 料 ; 确


的 调控 能力


,

又 保 证 国 家利 益 不 受

地 方政府 的 资本 积 累建 立 在 农 村城镇
经 济 总 量 的 扩大 税 收 的增 加 上 这 要


损害




4



理 顺 乡镇 政 府与 村 委 会 的 关
,

求 农 村小城镇 发 展 必 须在 严 格 进行 区
域规 划 和 区 域 布 局 的 基 础 上 与制度 前提
。 ,

定适 当的 公 开 时 间 ; 确 定 畅 通 的群 众
意见 反 映 渠 道
3
, 、

系 将村委 会 与 乡 镇人大 衔 接 起 来 ; 改

彻底改




革 乡 镇 政 府 政绩考 核 指 标制定 制 度

革与农 村城 镇建 设 相 关 的政策


体制

强 化 乡镇 政 务 会 开 的 公 平 竞 争


规 范 乡 镇政 府 行 为

;

明确 乡镇政 府与
;

严 格 农 村城镇 的 区 域规 划 与
,

机 制 减 少 权 力 运行 的 随 意性 实 行 乡 镇 建 设 工 程 项 目招 投标 管 理 制度


村 委会 各 自的职 责 权 限

进一 步 提高


区域 布 局


是 推进 农 村 城 镇化 进程 的




乡 村 干 部 和 农 民 群 众 的素 质

以 乡建 镇

模 式 已 给 小城镇



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区 域 布局 带 来严 重后 果

,

出现 了





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2000

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度 城镇化
,



现 象 过 去 无论 是各地 推
,



,

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王应 际 严 力 :
2 。 年第 2 汉〕

关 《 于地 方 政 府 职

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进 农村城 镇 化 的 实 践

还 是有 关 的 研
, ,

能和 机 构设 置 的 思 考》 期 刊 ( 中 国 行

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究 文 献 对 小 城镇 的 发 展 往 往 比较 注

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重 城镇本 身的建 设 规划


而忽 视 在更
,

金 太 军 董磊 明
,

《 民 自治 背 村
, ,

1 99 9

大 的范围 内进行 农村城镇 的 区 域 规 划 与 区 域 布 局 从 单个 城镇 看 我 国有 很
多 小城 镇 建 设 的都很 漂 亮 也 很发 达
,

景 下 乡村 关 系 的 冲 突及 对策 》 期 刊 0 0 《 国行 政 管 理 》 2 0 年 第 1 期 中

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第 55 页
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但 是 如 果 将 其放 到 一 定 区 域范 围 内


,

沈 荣法 :

《 面 推行 乡镇政 务 公 全
,

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用 健 康 可 持 续 发展 的标 准来 衡 量 就

,

强 化 权 力 监督 制 约 机 制 》 期 刊
,

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.

很难 说 这 些 城镇 的布局 是 合理 的
, ,





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第 28 页
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刘葆金 等
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体 发 展 的 高 度 和 思 路来 设 计 规 划 ; 只


差 距 及 原 因 分 析 》 期 刊 《 国农 村 中 经 济》 2 0 0 1
,

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19 8 9

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个 体 的 城镇 放 到 区 域 经
,

年第 3 期
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,

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胡元 冲
,

《 论农 业 发 展 新 阶 段
,

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, , ,

的 粮食 安 全 问 题 》 期 刊 ( 中 国 农 村 经 济 》 20 0
1

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年第 3 期
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杜绝粗
,

【 川

吴 志华
1 ,

《 集体 股 转 让
,

准国

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19 8 9

水平 及手 段 要 以 法律手 段 经 济 手段
以 及 很 有 限 的行政 手段 为 主
、 、

有企 业 改制 的 理性 选择》 期 刊 《 国 中
农村 经 济》
!1 ] 2
,

,

2以1 〕

年第 3 期
:

,

9 第3 页

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赵玉 阁
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我 《 国 农 村 剩 余 劳动 力 转
,
,

户 生 活 消 费的 变 动 特 征及 近 期 发 展 趋 0 势》 期 刊 《 国农村 经 济》 2 0 中

移 的 对 策 思 考 》 期 刊 (农 业 经 济 》
19 9 9 1 1 2 田
.

年第 1 期 注释
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14 4
:

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2 第1 页
:

树 宝等
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,

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3
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《 业 大 县如 何 应 对 入 农
,

湖 北 人 民 出 版社


0 2 0 年
:

8



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年第 1

党 世 的 挑 战》 期 刊 《 政 干 部 论 坛 》
2000 6 4
.

第 46 页
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:

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,

林 蕴晖 顾 训 中
,

《 民 公社 狂 人
,

14 【]

对 《 当 前 及今 后 一 个
,
,

肖巧 云 :
,
.

关 《 于 县 级政 府 机 构 改 革
,

想 曲 》 河 南人 民 出 社

19 9 5


,

5

时期 农 民 收 入 增 长 问 题 的 思 考 》 期 刊 《 国农 村 经 济 》 2 0 中 0 年第 1 期
,

的 思 考》 期 刊 《 政干 部 论坛 》 党
19 9 9 4 . 5
: :



5


:

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曾繁 正
,

《 行政 组 织 管理 学》 红
0 年 1 月
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:

马承 国
,
.

《 业 农
《日 本

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,

旗 出 版社

19 8
:


,

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俞德 鹏
,

《 对 外地 劳动 力分 论
,

党 9 策》 期 刊 《 政 干 部 论 坛 》 1 9
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王沪 宁
,

当 《 代 中 国 村 落 家族 文
1

类 管理 制 度 的 不 合理 性 》 期 刊 《 国 中

王 文元
,

:

城 乡差 别 倒 个
,



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,

上 海 人 民 出版社

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乡 过 儿 》 期 刊 《 镇 论坛 》
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,

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业 》 期 刊 《 镇论 坛 》 乡
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机 制 及 优 化 》 期 刊 《中 国 行 政 管

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