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生产安全事故应急预案管理办法


生产安全事故应急预案管理办法
(修订稿)
《生产安全事故应急预案管理办法》修订说明
2009 年 4 月,国家安全监管总局以第 17 号局长令发布了《生产安全事故应急预案管理办法》(以 下简称《管理办法》),对生产安全事故应急预案的编制、评审、发布、备案、培训、演练和修订等工 作进行了规范。《管理办法》的发布对于加强生产安全事故应急预案的管理,完善应急预案体系,增强 应急预案的科学性、针对性、实效性,起到了非常重要的指导作用。而且,截至 2012 年底,全国 31 个 省级安全监管部门大部分都结合实际发布实施了《管理办法》实施细则等规范性文件,各地应急预案管 理工作有了具体依据,生产经营单位应急预案基本做到了全覆盖,应急预案编制、备案、培训、演练等 工作逐步规范,我国生产安全事故应急预案体系建设取得了长足进展。 一、修订必要性 在这四年多的时间里,我国安全生产应急管理工作发生了较大变化,应急管理的各项政策及方针也 逐步健全和完善,《管理办法》中部分内容条款已不能完全适应当前生产安全事故应急预案的要求,因 此需要对原《管理办法》进行修订。具体原因如下: (一)国务院及安全监管总局下发的相关文件中对应急预案管理工作提出更具体的要求需要进行落 实。如国发 23 号文件要求,企业应急预案要与当地政府应急预案保持衔接,并定期进行演练。国发 40 号文件也提出要建立健全安全生产应急预案体系,加强动态修订完善。落实省、市、县三级安全生产预 案报备制度,加强企业预案与政府相关应急预案的衔接。这些文件的要求和具体的落实需要在《管理办 法》中体现出来。 (二)原《管理办法》在近年的实施过程中也发现了一些问题。首先,原《管理办法》中关于预案 编制要求不符合当前对生产经营单位预案提出的要“简明扼要、管用有效”的原则,有些内容可以删除 或调整,总体需要进一步简化。同时,需要进一步强化预案编制前的风险评估和应急能力评估工作,在 预案发布前增加桌面演练环节。其次,原《管理办法》中提出的应急预案评审和备案的内容也过于原则, 在实施过程中也没有很好解决这两个方面的问题, 需要对两部分内容进一步梳理和细化相关规定。 同时, 在应急预案实施方面的内容和要求也亟需进一步充实和完善。再次,原《管理办法》中的罚则部分内容 过于单一,只对生产经营单位应急预案未按照本办法规定备案的进行处罚,不利于各级安全生产监管监 察部门对生产经营单位的应急预案进行监督检查,需要细化罚则内容,强化监督检查方面的要求。 (三)新标准、新规范的制定和发布也要求对原《管理办法》进行更新和完善。如近几年陆续发布 的《生产安全事故应急演练指南》(AQ/T 9007-2011)、《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导 则》(GB/T 29639-2013)等标准、规范,有许多的新的内容和要求需要充实到《管理办法》中。特别 是 GB/T 29639-2013 的发布,该标准中关于生产经营单位生产安全事故应急预案编制程序、编制内容及 要求均与以前的行业标准有较大变化,原《管理办法》也应当围绕这些新内容和新要求的变化进一步修 订和完善。 (四)近几年,一些地方的安全监管监察部门、部分中央企业在生产经营单位的应急预案编制和管 理方面也进行了积极探索,总结出了许多好的经验和做法,对于提高应急预案的科学性和实用性,健全

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和完善生产安全事故应急预案体系,建立反应灵敏、运转高效的应急机制,具有广泛的适用性和重要的 借鉴意义,这也需要在新《管理办法》吸纳和充实进来,有助于推进我国安全生产应急管理工作。 总之,修订《管理办法》是贯彻落实有关法律法规和国务院文件要求的重要举措,是解决当前应急 预案编制、管理和实施过程中存在的一些突出问题的必然要求,也是优化生产安全事故应急预案体系和 提高应急预案实用性的迫切需要,更是提升各级安全监管监察部门应急预案管理工作水平的重大机遇。 因此,开展《管理办法》的修订工作是十分必要的,目前修订的条件和时机已经成熟。 二、修订主要依据 《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律法规,《国务院关于 进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23 号)、《国务院关于坚持科学发展安全发展促 进安全生产形势持续稳定好转的意见》(国发〔2011〕40 号)、《国务院安委会关于认真贯彻落实国务 院第 165 次常务会议精神进一步加强安全生产工作的通知》(安委明电〔2011〕8 号)等文件以及《生 产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》(GB/T 29639-2013)。 三、修订主要过程 (1)2013 年 3 月份,对《管理办法》进行系统梳理和分析,制定了《管理办法》修订工作方案, 明确修订工作内容和时间进度安排。同时,对《管理办法》进行初步修订。 (2)2013 年 4 月底,由国家安全生产应急救援指挥中心发文,向中央企业总部、省级安全生产监 督管理部门以及相关专家征求对原《管理办法》的修订意见,修订单位负责对反馈意见的收集和整理工 作,再对原《管理办法》进行系统修订。 (3)2013 年 5 月 10 日前,完成《管理办法》(讨论稿),并组织有关专家及人员(小范围)对讨 论稿及原稿存在的问题和不足进行讨论,在对讨论稿进行完善,形成征求意见稿。 (4)2013 年 5 月 30 日前,国家安全生产应急救援指挥中心召开研讨会议,组织有关部门和人员对 《管理办法》(征求意见稿)进行研讨,对反馈的意见进行整理,并进一步完善征求意见稿。 (5)2013 年 7 月 25 日,国家安全生产应急救援指挥中心发文(应指信息函〔2013〕6 号),向各 省级安全生产监督管理局、各省级煤矿安全监察局以及有关中央企业征求对《管理办法》 (征求意见稿) 的意见,截止到 8 月 15 日,各单位以传真或邮件方式将修改意见反馈回来,根据反馈意见对《管理办 法》(征求意见稿)进一步完善,形成当前的新的《管理办法》(征求意见稿)。 (6)2013 年 9 月 23 日,国家安全生产应急救援指挥中心发文(应指信息函〔2013〕8 号),邀请 了重庆市安全监管局、宁夏煤矿安全监察局、中国石油天然气集团公司、神华集团有限公司、中国大唐 集团公司等部门和单位人员再次对新的《管理办法》(征求意见稿)进行座谈,起草单位再次对管理办 法进行修订完善。 (7)2013 年 9 月 27 日,国家安全生产应急救援指挥中心组织召开主任业务办公会,国家安全生产 应急救援指挥中心各部门以及矿山应急救援中心有关负责人参加了《管理办法》 (征求意见稿)座谈会, 再次对《管理办法》 (征求意见稿)进行征求意见。会后,根据反馈意见又再次完善了《管理办法》 (征 求意见稿)。

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四、主要修订内容 新修订的《管理办法》总共包括 7 章、47 条规定,具体修订情况如下:

第一章
第一条

总则

为规范生产安全事故应急预案的管理,完善应急预案体

系,增强应急预案的科学性、针对性和实效性,依据《中华人民共和 国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》和有关法律法 规等规定,制定本办法。 第二条 生产安全事故应急预案(以下简称应急预案)的编制、

评审、公布、备案、宣传、培训、演练、评估、修订及监督管理工作, 适用本办法。 法律、行政法规和国务院另有规定的,依照其规定。 第三条 应急预案的管理遵循综合协调、分类管理、分级负责、

属地为主的原则。 第四条 国家安全生产监督管理总局负责应急预案的综合协调管

理工作。国务院其他负有安全生产监督管理职责的部门或机构按照各 自职责负责本行业(领域)应急预案的管理工作。 县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区 域内应急预案的综合协调管理工作。县级以上地方各级人民政府其他 负有安全生产监督管理职责的部门、各级煤矿安全监察机构按照各自 职责负责本行业(领域)应急预案的管理工作。

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第五条

生产经营单位负责落实本单位应急预案编制和实施过程

中涉及的各项工作,并负责应急预案中涉及到的应急职责、应急程序 以及各项保障措施的落实和实施。

第二章
第六条

应急预案的编制

地方各级安全生产监督管理部门应当根据法律、法规、

规章和同级人民政府以及上级部门的应急预案和应急预案编制方面的 规范要求,结合本行政区域主要生产安全事故风险,组织、指导编制 相应的部门应急预案。 第七条 生产经营单位应当根据有关法律、法规和《生产经营单

位生产安全事故应急预案编制导则》 (GB/T 29639) , 结合本单位实际, 编制相应的应急预案。 生产经营单位的应急预案体系主要由综合应急预案、专项应急预 案和现场处置方案构成。 第八条 生产经营单位风险种类多、可能发生多种类型事故的,

应当组织编制综合应急预案。 综合应急预案从总体上阐述事故的应急工作原则,包括生产经营 单位的应急组织机构及职责、应急预案体系、事故风险描述、预警及 信息报告、应急响应、保障措施、应急预案管理等内容。 第九条 生产经营单位为应对某一类型或某几种类型事故,或者

针对重要生产设施、重大危险源、重大活动等,可制定相应的专项应 急预案。

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专项应急预案包括事故风险分析、应急指挥机构及职责、处置程 序和措施等内容。生产经营单位根据本单位的实际情况,确定是否编 制专项应急预案。 第十条 生产经营单位应根据不同事故类别,针对具体的场所、

装置或设施制定具体的现场处置方案。 现场处置方案包括事故风险分析、应急工作职责、应急处置和注 意事项等内容。生产经营单位应根据风险评估、岗位操作规程以及危 险性控制措施,组织本单位现场作业人员及内部安全管理等专业人员 共同编制现场处置方案。 第十一条 生产经营单位在建设项目施工前和投产试运行前应完

成相应应急预案编制工作。建设项目的施工单位、工程监理单位及其 他与建设项目安全生产有关的单位的应急预案应纳入建设单位的应急 预案体系。 第十二条 应急预案编制部门或者单位应当在开展风险评估和应

急能力评估的基础上编制应急预案。同时,加强应急能力建设并及时 根据风险评估和应急能力评估结果,完善生产安全事故风险防控措施, 配置相应应急物资和装备,把应急准备贯穿应急预案编制的全过程。 第十三条 应急预案的编制应当符合下列基本要求: (一)符合有关法律、法规、规章和标准的规定; (二)结合本行政区域、本部门、本单位的安全生产实际情况; (三)结合本行政区域、本部门、本单位的风险分析情况; (四)有明确的应急组织体系和具体应急人员的岗位职责;
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(五)有明确、具体的事故应急程序和预防次生、衍生事故的措 施,并与其应急能力相适应; (六)有明确的应急保障措施,并能满足本行政区域、本部门、 本单位的应急工作要求; (七)应急预案基本要素齐全、完整,预案附件提供的信息简洁、 准确和有效; (八)与相关应急预案相互衔接。 第十四条 生产经营单位承担本单位应急预案编制的主体责任,

不得全权委托其他单位或个人编制应急预案。 第十五条 应急预案评审前,应当组织预案涉及的相关部门或人

员对预案进行桌面演练,通过桌面演练来检验和完善应急预案。

第三章
第十六条

应急预案的评审与公布

地方各级安全生产监管监察部门和其他负有安全生产

监督管理职责的部门应当组织专家对本部门编制的应急预案进行审 定;必要时,可以听取社会有关方面的意见。应急预案中涉及相关部 门职能或者需要有关部门配合的,应当征得有关部门同意。 第十七条 生产经营单位应当组织人员对本单位编制的应急预案

进行评审,评审应当形成书面评审意见并附有评审人员签字名单。 煤矿、非煤矿山、冶金、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化 学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存、使用单位和中型 规模以上的其他生产经营单位的应急预案评审应当邀请具有相应专业
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应急救援经验的人员参加。同时,邀请包括应急预案涉及的政府部门 工作人员和有关安全生产及应急管理方面的专家参加。评审人员与生 产经营单位有利害关系的,应当回避。 前款规定以外的其他生产经营单位可组织本单位人员对应急预案 进行评审。 第十八条 地方各级安全生产监管监察部门可结合本地实际情

况,组建应急预案评审专家库,制定应急预案评审专家管理办法,为 生产经营单位应急预案评审工作提供便利条件。 第十九条 应急预案的评审应重点从应急预案的实用性、基本要

素的完整性、预防措施的针对性、组织体系的科学性、响应程序的操 作性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等方面进行评审。 生产经营单位应急预案具体评审指南或规范按照国家安全生产监督管 理总局公布的执行。 第二十条 生产经营单位的应急预案经评审通过后,由生产经营

单位主要负责人签署公布。 第二十一条 地方各级安全生产监管监察部门应急预案应当通过

政务网站、报刊、广播、电视等方式,及时、准确向社会公布,对确 需保密的应急预案,按照有关规定执行。

第四章
第二十二条

应急预案的备案

地方各级安全生产监管监察部门应急预案、生产经

营单位应急预案应当自发布之日起 30 个工作日内按照本办法规定进行 备案。
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第二十三条

地方各级安全生产监管监察部门的应急预案应当报

同级人民政府备案。 其他负有安全生产监督管理职责的部门,应当将本部门的应急预 案抄送同级安全生产监督管理部门。 第二十四条 中央企业总部的综合应急预案和专项应急预案,应

报国务院安全生产监督管理部门和有关主管部门备案;其所属的各级 分(子)公司综合应急预案和专项预案按照隶属或业务关系报所在地 人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案。 前款规定以外的其他生产经营单位中涉及煤矿、非煤矿山、冶金、 建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品 的生产、经营、储存、使用单位和中型规模以上的其他生产经营单位, 有安全生产行政许可的,其综合应急预案和专项应急预案报行政许可 部门备案,抄送所在地安全生产监督管理部门。无安全生产行政许可 的,其综合应急预案和专项应急预案按照隶属或业务关系报所在地县 级以上地方人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案。 第二十五条 生产经营单位应急预案备案,应当提交以下材料:

(一)应急预案备案申请表; (二)评审人员的姓名、单位、专业、职称; (三)应急预案评审意见和结论; (四)应急预案文本及电子文档。 第二十六条 受理备案登记的安全生产监督管理部门应当在受理

申请之日起 20 个工作日内对应急预案进行形式审查,经审查符合要求
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的,予以备案并出具《生产经营单位生产安全事故应急预案备案登记 表》;不符合要求的,不予备案并说明理由。 对于实行安全生产许可的,以及申请安全生产标准化一、二级企 业达标验收的生产经营单位,在申请安全生产许可证和安全生产标准 化达标验收时,必须通过应急预案备案登记、取得备案登记表,并将 备案登记表作为申请必备材料之一。 第二十七条 地方各级安全生产监管监察部门和其他负有安全生

产监督管理职责的部门应当指导、督促检查生产经营单位做好应急预 案的备案登记工作,并建立应急预案数据库,对审查通过后备案的应 急预案进行分类存档管理。

第五章
第二十八条

应急预案的实施

地方各级安全生产监管监察部门和其他负有安全生

产监督管理职责的部门、生产经营单位应当采取多种形式开展应急预 案的宣传教育,普及生产安全事故预防、避险、自救和互救知识,提 高从业人员应急意识和应急处置技能。 第二十九条 地方各级安全生产监管监察部门和其他负有安全生

产监督管理职责的部门,应当将应急预案的培训纳入安全生产培训工 作计划。 生产经营单位应当组织开展应急预案培训工作,使有关人员了解 应急预案内容,熟悉应急职责和岗位应急程序。 有条件的生产经营单位应当将现场处置方案的要点和程序张贴在 应急地点并设立明显的标志。
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第三十条

地方各级安全生产监管监察部门和其他负有安全监管

职责的部门,应当定期组织本部门、本行业(领域)应急预案演练, 指导、监督和检查本行政区域、本行业(领域)有关生产经营单位开 展预案演练活动,提高事故应急处置能力。 第三十一条 应急预案编制部门或单位应当建立应急演练制度,

根据实际情况采取实战演练、桌面演练等方式,组织开展人员广泛参 与、部门协同联动、形式多样、节约高效的应急演练,检验预案的实 用性和有效性。 第三十二条 各级负有安全生产监督管理职责的部门应当每年至

少组织一次本行政区域或本行业(领域)综合或专项应急演练。 生产经营单位应当建立应急演练制度,制定年度应急预案演练计 划,结合本单位特点每年至少组织一次综合应急演练或专项应急演练, 每季度至少组织一次现场处置方案实战演练,并结合实际经常性开展 桌面演练。高危行业生产经营单位每半年至少组织一次综合或专项应 急演练。 第三十三条 演练组织单位应当及时开展演练评估工作,总结分

析应急预案存在的问题和不足,提出改进措施和建议,形成应急演练 评估报告。 第三十四条 生产经营单位应当加强与地方人民政府及其相关部

门应急预案的衔接工作,建立政府与生产经营单位之间、生产经营单 位彼此之间的应急联动机制,统筹配置应急救援组织机构、队伍、装 备和物资,共享区域应急资源。

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第三十五条

生产经营单位应当按照应急预案的要求配备相应的

应急物资及装备,建立使用状况档案,定期检测和维护,使其处于良 好状态。 第三十六条 生产经营单位发生事故后,应当按照应急预案要求

及时启动应急响应,组织有关力量进行救援,并按照规定将事故信息 及应急处置情况报告安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督 管理职责的部门。 第三十七条 应急预案编制单位应当每年至少进行一次应急预案

适用情况的评估,分析评价其针对性、操作性和实用性,实现应急预 案动态优化和科学规范管理,并编制评估报告。 应急预案编制部门或单位可以邀请有关专家或专业技术服务机构 参与应急预案评估工作。 第三十八条 地方各级安全生产监管监察部门编制的应急预案,

应当根据国家法律法规的要求以及本部门职责和组织机构等变化情况 适时修订。 第三十九条 生产经营单位编制的应急预案应当至少每三年全面

修订一次,预案修订情况应有记录并归档,并按照报备程序重新备案。 有下列情形之一的,应急预案应当及时修订: (一)因单位兼并、重组、转制等导致隶属关系、经营方式、法 定代表人发生变化的; (二)生产工艺和技术发生变化的; (三)应急资源发生重大变化的;

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(四)面临的风险或其他环境因素发生重要变化的; (五)重大危险源情况发生变化的; (六)应急组织指挥体系或者职责已经调整的; (七)依据的法律、法规、规章、标准和预案发生变化的; (八)在生产安全事故实际应对处置中发现需要作出调整的; (九)在日常应急演练中发现需要作出调整的; (十)应急预案编制部门或单位认为应当修订的其他情况。 第四十条 地方各级安全生产监管监察和其他负有安全监管职责

的部门,应当每年对应急预案的管理情况进行总结,并纳入年度安全 生产应急管理工作总结,报上一级主管部门。

第六章
第四十一条

监督管理

地方各级安全生产监管监察部门应当把生产经营单

位生产安全事故应急预案的管理作为执法检查的主要内容之一,并每 年组织一次生产经营单位应急预案编制和实施情况的专项执法检查, 重点监督检查应急预案编制、评审、备案、培训、演练和修订等情况。 第四十二条 生产经营单位有下列情形之一的,给予警告,责令

限期改正;逾期未改正的,对于一般生产经营单位处 5000 元以上 3 万 元以下的罚款,对于高危行业生产经营单位处 1 万元以上 3 万元以下 罚款: (一)未按照规定编制应急预案的,或抄袭其他单位应急预案与 本单位实际情况不符的;
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(二)未按照规定定期进行应急预案全面修订的; (三)未按照规定进行应急预案备案的; (四)未按照规定进行应急预案培训的; (五)未按规定进行应急预案演练的; (六)未按照应急预案配置应急物资的; (七)全权委托其他单位或个人编制的。 第四十三条 地方各级安全生产监管监察部门在生产经营单位应

急预案备案工作中不得以各种形式收取、摊派与之相关的费用。 第四十四条 生产经营单位未编制应急预案或者未按照应急预案

采取预防措施,导致事故救援不力或者造成严重后果的,由县级以上 安全生产监督管理部门依照有关法律、法规和规章的规定,责令停产 停业整顿,并依法给予行政处罚。

第七章
第四十五条

附则

《生产经营单位生产安全事故应急预案备案申请

表》、《生产经营单位生产安全事故应急预案备案登记表》由国家安 全生产应急救援指挥中心统一监制。 第四十六条 地方各级安全生产监管监察部门可以依据本办法的

规定,结合本行政区域实际制定、修订实施细则。 第四十七条 本办法自 2013 年×月×日起施行,2009 年 5 月 1

日起实施的《生产安全事故应急预案管理办法》同时废止。

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