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01.公共行政管理[YTT企业家俱乐部]

《海纳百川?藏书博览》
简装书库?社会科学总论:社会学、 人口学、管理学、人才学、 决策与智谋 (管理学)

公共行政管理 01
主编:施礼明 [加]Wallace B?Crowston

上海市黄浦区教育信息中心

前  言 公共行政学是从社会公共事务管理的角度研究现代政府运行机制和管理 活动的学科。虽然在人类社会发展的历史过程中,政府的组织形式很早就作 为“公共权力”的化身出现了,但是,从“公共行政”和“公共服务”的角 度对其进行较为系统的研究才有一百多年的时间,因此,公共行政学至今仍 是一门处于不断发展、完善中的新兴学科。 公共行政学的特点是综合运用哲学、政治学、经济学、管理学、法学、 社会学、行为科学等多种学科的知识研究国家行政组织的现实活动和公共行 政领域的实际问题,由于各个国家有不同的国情、政治制度、历史发展进程 和文化背景,公共行政学很难形成统一的理论体系和研究内容。在国内外公 共行政学或行政管理学的教科书和经典论著中,不仅范围宽狭出入很大,而 且侧重点也各不相同。本书作为中国人民大学与麦吉尔大学合作出版管理学 丛书中的一部,论述范围主要集中于公共行政学普遍涉及到的最主要的内 容,较为系统地论述公共行政学的基本理论和方法,突出对国家行政组织及 其活动过程的基本分析,在立足于我国实际状况研究的同时适当介绍一些国 外有关的研究理论和研究成果。 在本书的编写和出版过程中,中国人民大学工商管理学院副院长施礼明 教授给予了热情支持和鼓励;中国人民大学出版社的王爱玲同志对本书提出 了许多宝贵意见,付出了辛勤的劳动;吕雁、钟仁、马丹、李华、彭程等帮 助做了大量的资料整理和抄写工作;本书是在参阅国内外许多有关著作、文 献的基础上完成的,在此一并表示感谢。由于作者水平所限,时间仓促,尽 管做了努力,书中仍有不成熟、欠妥之处,敬请理论研究者、实际工作者和 读者批评指正。 作者 1995 年 3 月

加方序言 本书是中国人民大学与麦吉尔大学合作出版管理学丛书之一。这套丛书 是中加大学管理教育项目第二周期 (CCMEPⅡ)麦吉尔大学与中国人民大学交 流项目里的一项活动内容,由中国人民大学编写,共计 16 本。这套丛书的重 要意义就在于,它结合了中国的实际,符合管理教育中十分强调的理论联系 实际的要求。 在本套丛书的研究、写作与编辑过程中,中国的吉林大学、兰州大学与 加拿大的卡尔顿大学和舍尔布鲁克大学也作出了重要的贡献。在此之际,谨 以这六所相互合作的院校的名义,我愿向加拿大国际开发总署(CIDA)和中 国国家教育委员会的鼎力支持表示衷心地感谢。在他们的大力帮助下,我们 的校际交流项目经历了由 1983 年开始的加中大学管理教育项目第一周期的 活动;经历了由 1988 年开始的加中大学管理教育项目第二周期的活动;最后 在 1991 年 9 月建立了中国的工商管理硕士学位(MBA),以及本套丛书的出 版。所有这些成就都表明中国的管理教育在不断发展变化。 中国人民大学在工商管理硕士 (MBA)这一崭新学位的建设上花了很大的 气力。他们派人到加拿大的大学里考察学习,参与课堂实践,撰写研究论文, 研究加拿大 MBA 的教育体制。当他们回到中国之后,大胆地革新教学的方法 与手段,不断地摸索中国工商管理硕士教育的道路。中国人民大学教授们的 努力,定会带来丰硕的成果,为中国培养出更多的新型管理人才。 中国人民大学强调教学与科研并重,因此,在这套丛书里反映了作者们 的研究成果,使广大读者开卷有益。实际上,中加大学管理教育项目中的一 个主要目标就是,在科研与培训中形成这种乘数效应。 最后,我真诚地希望所有的教授与学生们对此书提出批评与建议。这将 对开拓管理学与管理教育极为有益。

CCMEPⅡ国家项目协调员 麦吉尔大学管理学院院长 W.B.克劳斯顿博士 1994.4

中方序言 为了适应社会主义市场经济条件下企业管理的需要,培养德、智、体全 面发展的务实型高级管理人才,必须改革目前的管理专业设置和课程体系。 管理专业的学生应认真研究中国经济建设与社会发展的方向和特点,跟 踪现代管理理论和实践的发展趋势,学生们不仅在理论上要有所建树,而且 要有较强的实际工作能力。为此,管理专业的学生在校期间,要系统地学习 经济学、管理学、财政金融、会计、生产管理、市场营销管理、信息系统管 理、国际工商管理、以及战略管理等相关管理学科的知识。 欣革开放的发展,要求在实现管理现代化的过程中,必须大胆吸收和借 鉴当今世界各国的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式和管理方 法。为此,在中加大学管理教育项目进行第二周期活动的过程中,中国人民 大学工商管理学院与加拿大麦吉尔大学管理学院相互合作、共同编审出版这 套既适合中国国情、又吸收外国先进经营方式和管理方法的管理学丛书,以 期推动并完善中国工商管理硕士课程的建设。 在与加拿大麦吉尔大学管理学院友好合作的过程中,我们衷心地感谢该 管理学院院长 W.B.克劳斯顿博士、副院长耶格博士,以及其他编委为本丛书 的顺利出版所做出的贡献;感谢该院其他朋友们在本丛书的编辑出版过程中 给予的诚挚合作;最后,我们还要感谢加拿大国际开发总署通过麦吉尔大学 为本丛书的出版 所给予的财务资助。 我们殷切地期望中加大学管理教育项目 会顺利而持久地开展下去,并在更广阔的领域里获得更大的成功。 中方编辑委员会 1994 年 3 月

中国人民大学合作出版管理学丛书 麦吉尔大学 编辑委员会 中方  主编  施礼明 副主编  徐安琳  徐二明 编  委  (按姓氏笔画排序) 朱小平  朱毅峰  李金轩 郎荣  施礼明  闻  洁 袁  卫  徐二明  徐安琳 加方  主  编  Wallace B. Crowston 编  委  Alfred M. Jaeger Gene Swinmmer Kunal Basu Michael Wybo Sumon C. Mazumdar

第一章  绪  论 公共行政学,在我国一般称为行政学或行政管理学,在国外有时亦被称 为公共管理学,是一门研究国家行政组织及其社会公共事务管理活动的科 学。行政管理是随着人类社会早期公共事务和“公共权力”的出现而产生的 古老的管理活动,公共行政学是这种管理活动发展到 19 世纪末 20 世纪初的 新的社会历史条件下形成的学科。它虽姗姗来迟,却源远流长。我国是它的 古老的源头之一,同时也是可以使它获得进一步发展的有自己特色的国家。 在行政管理发展的长河中,“公共”行政的出现是一个历史的进步,但只有 社会主义国家的行政管理才真正具有“公共”行政的本意。为了便于了解这 门学科的内容,同时也为了更加突出行政管理的目标和特点,本书采用了公 共行政学的提法。 本章着重探讨有关公共行政的概念和定义,并简要论述我国行政管理思 想的发展和研究现状。我国是一个历史悠久、行政管理的思想理论和经验十 分丰富的文明古国,了解我国自身的行政管理思想理论的发展史,对研究公 共行政学有根重要的理论意义和实践意义。

第一节  公共行政学的基本概念 任何一门学科,都有其特定的概念、定义、原理、目标、对象、范围和 任务。概念的规范性、定义的确定性、原理的抽象性以及目标、对象、范围 和任务的明确性往往决定着该学科的科学性和适用性。概念或范畴是人类认 识世界的网上之结,也是从理论上建立一个科学体系的基石。为了加深对公 共行政学这门学科的认识,有必要对其最基本的概念作一些理论上的探讨。 一、“行政”的含义 一般认为,现代意义上的公共行政学产生于 19 世纪末 20 世纪初的欧美 国家,其概念和理论在形成初期和发展过程中,自然要受到欧美国家特定的 历史条件和社会条件以及一些重要的政治思想家、政治学家和公共行政学家 的思想理论的影响。因此,有必要对其主要的概念和理论进行还原性的历史 的回顾和考察。但是,作为一门独立的学科,由于公共行政学的研究领域有 着十分广泛的历史性和世界性的背景,其概念和理论并不仅仅局限于某个国 家或某些学者的论述范围内,它必然随着各个国家的实际运用及各国学者的 理论研究不断地丰富和发展。在此意义上说,科学既没有国界,也没有专利。 任何科学理论的发展,本身都是一个兼收并蓄、融汇贯通、不断完善的过程, 就像人本身一样,每个人都有一个出生地,但是,其思想的发展和活动范围 并不局限于当地环境和条件的限制,有着一个无限发展的空间。 公共行政学的英文是“public Administration”,由“public”(公共 的)和“administration”(行政)两个词构成。“administration”(行 政)是一个出现得很早、对其词义的解释非常广泛的概念,它源于拉丁文 “Adminiatrare”。古希腊学者亚里士多德在其著作中即曾使用过这一词汇。 作为一种英文词汇,我国《新英汉词典》注明的通用译法主要有:管理;行 政(包括行政机关,有时直接译为政府);(行政官员或机关的)任职期; (军)后方勤务;执行五种。作为公共行政学的一个特定概念,对它的解释 在具体陈述上多种多样,如美国学者 A.邓瑟在其著作《行政:词义和科学》 一书中,分析了它的 15 种不同的含义。 从英文词义上理解, “行政” (administration) “管理” 和 (man-agement) 是有区分的。“行政”本身即包含有管理的意思,但它主要是和政府或行政 机关的活动有关,而“管理”(management)除指一般性的管理之外,主要 和工商企业的活动有关,management 在《新英汉词典》中注明的通用译法主 要有:管理;运用;手段(经营手腕);(工商企业的)管理部门(资方) 四种。从职能角度看,行政和管理是平行的,两者各有各的范围,但从逻辑 角度看,两者是从属和包含关系,行政是一种特殊形式的管理活动,是整个 人类管理活动的一部分。 需要指出的是,在现在几乎所有管理学的教科书中,都提到管理 (management)有五种职能,即计划、组织、指挥、协调和控制,这种分析 最初由法国学者亨利?法约尔提出。但是在法约尔的法文著作中,他使用的 法文是“fonction administrative”,标准译法应为“行政管理的职能”而 不是“管理的职能”。法约尔的原著最早有两种英文译本,一个是库布拉夫 的译本(1930 年),一个是斯托尔斯的译本(1949 年),前者译法仍是行政 管理的原意,而后者在翻译时把“行政管理”(administration)译为“管 理”

(management)。在法约尔的原著中有这样一段话,标准译法应为: “切 勿把它(指行政管理)同治理(govern)混为一谈。治理就是引导企业实现 它的目的;设法从它所拥有的一切财力和人力中获得最大的好处;就是确保 六个重要的职能的执行。行政管理只不过是治理要保证执行的六个职能之 一。但是它在高级管理人员所起的作用中占有很大的地位,以致于人们有时 可能认为这个作用纯粹是行政方面的。”库布拉夫的译本与上文的译法基本 上是一致的,而斯托尔斯的译本则把“行政管理”译成了“管理”。尽管斯 托尔斯的译文与法约尔的本意有出入,但是,人们最终把它作为法约尔著作 的标准英文译本,并且一直延续至今。正如国外有的学者评论说:“仅仅一 个字的译法可能就改变了管理思想的进程。”①如果按照法约尔的本意理解, 行政管理虽然意味着管理,但是,它所包括的范围较小,并且适用于处理较 重要的事务,在高级管理人员的活动中有较大的比重。按照这种理解,行政 管理并不局限于公共事务或政府事务的管理,私人部门或企业管理活动中同 样包含着行政管理,这种解释也有助于公共行政和私人行政之间概念上的区 分。 概括起来说,在国外,对“行政”含义的解释大体有以下几种:1.行政 等同于管理。 “行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力” (德怀特? 沃 尔多)。2.行政是政府事务管理。“行政乃是为完成或为实行一个政权机关 所宣布的政策而采取的一切活动”(伦纳德. P.怀特)。3.行政是与政治相 区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能”(弗兰克. J. 古德诺)。4.  行政是一种执行活动。“行政是决定和政策的执行程序([美] 《公共行政学词典》)。5.行政是与立法、司法相区别的一种活动。行政是 “行政人员的责任或职责,特别是政府的执行职能,……它既不是立法的, 也不是司法的”(《世纪词典》)。美国 1985 年出版的《公共行政学词典》 把行政定义为“政府及公共机构事务的管理和指挥”,可以说是对各种解释 的基本概括和陈述。 在我国,行政一词普遍称为行政管理。由于我国对行政的理解比较广泛, 除政府机构外,还包括企事业单位中的科室部处等职能部门,因此,虽然在 专业教科书中强调行政管理有管理国家事务的特定含义,但是,在社会的实 际运用中,除上述含义外,行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务 等方面的管理工作,这种行政管理的提法不太规范,本身有强调管理的意思。 二、“公共”的含义 “公共行政”是公共行政学中的专门术语,由于在 “行政”前面加了 “公 共”二字,使“行政”本身的含义更为丰富。 美国著名的公共行政学家德怀特?沃尔多在《公共行政学研究》(1955 年)一书中给“行政”下了一个定义后,紧接着就提出了三个相互联系的问 题: “什么是‘公共’行政?‘公共’ (public)这一修饰词表示什么特征? 公共行政怎样区别于一般行政,种怎样区别于属?” “public”的英文本身包含有公(有)的、公众(事务)的、政府的、 公家的、公立的、社会的、公用的、公共的、公开的等多种意思,它的反义 词是“private”(私人的),其概念外延的直观理解比较明确,但在具体探 讨它的内涵时却会遇到难以回答的问题。沃尔多对此评论说,我们可以用不 同的方法探索“公共”的意义,他列举了三个方面,简单归纳为:1.可以根 据政府和国家之类的词语给“公共”下定义,这就要求进一步探讨主权、合

法性、普通福利等法律概念、哲学概念及普通政治理论方面的问题;2.可以 按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验 方面给“公共”下定义。但由于人们认识不同很难有统一的规定;3.也可以 根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义,但是有许多政府行为是 不稳定的或不确定的。沃尔多认为理解“公共”的含义和意义的最有效的方 法是利用一些已在社会学、人类学等学科中得到最充分发展的概念,用他的 话说,需用结构一功能分析的方法和文化概念分析的方法来分析,他的论述 说明了由于各国的社会观念和国情不同,对“公共”一词理解的复杂性。 在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义:1.和私人行政相 区别。“公共”是相对于“赢利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的, 亦即强调执行行政活动的主体主要是公共(Public)部门或公共服务机构而 不是私人企业或私人机构。2.明确了行政活动的目的和性质。如果进行抽象 的研究,所有的行政管理都有同样的职能、程序、要素或过程。但是,不同 的行政管理活动有不同的目的和性质。如封建国家的行政管理的目的和性质 是巩固王权和少数人的统治、私人行政的目的和性质是为了盈利,而公共行 政的目的和性质主要是为公众(public)提供服务。由于国家的本质是阶级 统治的工具,在资本主义国家中,其行政前面虽然加了“公共”二字,但其 目的和性质与其词义仍有本质的区别,“公共”两个字只说明了政府职能的 形式而不是本质。3.强调行政所负的社会的(public)责任和义务。行政活 动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务,因此,其工作绩效不能 简单地用利润或效率作标准,而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程 度等多种尺度作标准。4.强调公众的(Public)参与性。行政的整个活动过 程和广大公众的利益有密切联系,这种参与主要表现在公众对政府决策的影 响、通过立法、司法机构对政府行为的约束及通过各种渠道对政府活动的舆 论监督等各个方面。5.强调了行政活动的公开性(Public)。国外有人形容 说,“公共行政官员近似于在金鱼缸里生活”,并且“他不仅要干得很好, 而且要使公众知道他干得很好”,这都需要公开性。公开性一方面说明行政 官员的工作要有透明度,让公众知晓,另一方面说明要让立法机关、司法机 关、新闻媒介和各种公众了解主要的行政工作并随时接受检查、调查和监督。 由于“公共”一词具有上述这些主要内容,因此“公共行政”一词本身的含 义比“行政”一词要丰富得多。 三、关于“公共行政”的解释 在对“公共”和“行政”两个概念有了初步理解之后,我们可以对“公 共行政”的概念有一个初步的认识。关于什么是“公共行政”,国内外学者 有多种多样的解释和定义,现将其中有一定  代表性的论述列举如下: (一)国外学者关于“公共行政”的定义。 以下选用国外某些在公共行政学研究中有一定影响的专家学者的论述, 按时间顺序排列。 1.  “公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。因此,公共 行政就是政府的持续不断地活跃着的‘业务’工作,这种业务工作是通过一 系列组织和管理程序,同法律的执行联系起来的;至于这种法律则由立法机 关(或者其他权威性的机构)制定,并由法院进行解释。”①


[美]德怀特?沃尔多:《公共行政学》,(1968 年版),引自李方译:《公共行政学》中国社会科学出

2.“公共行政是实现政治决定的目标。”② 3.“公共行政可定义为制定和执行公共政策的艺术和科学。”③ 4.“公共行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布 的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人(后者以官员职位和角色 行动)。对这个定义应该理解为还包括制定和执行立法与行政命令中的许多 管理事务在内。”④ 5.“公共行政是权威性地执行通过政治过程合法选择的政策。”⑤ 6.“公共行政:1.是在公共环境中共同合作的群体努力。2.包括所有三 个部门——行政执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用。3.在制 定政策方面有重要作用,因此是政治过程的一部分。4.明显地不同于私人行 政。5.在提供社会服务方面,与许多私人团体和个人有密切关系。”① 7.“它的目的是促进深入了解政府以及政府与其所管理的社会的关系, 鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。”② 8.“公共行政是运用管理的、政治的、法律的理论和过程遵行立法、执 行和司法部门的政府命令,以履行对整个社会及其各个部分进行规制管理和 提供服务的职能。”③ 上述定义可说是众说纷纭。各有侧重。实际上,这种情况反映出公共行 政学研究中尚存在的一个问题,即直到现在还没有任何可以为多数人所接受 的关于公共行政的简单明了的定义。国外不少学者认为,很难用一句话、甚 或一段话给公共行政下定义,费利克斯.A. 尼格罗和劳埃德.G?尼格罗是这 种看法的代表之一,他们因而从五个方面来把握公共行政的定义,从内容上 看,这是一种综合性的定义,基本概括了多数定义中的主要内容。 在公共行政的定义方面,德怀特?沃尔多在其早期研究中曾做过一个概 括,认为存在着“两种典型定义:(1)公共行政是为达到政府目的而对人与 物质的组织与管理。(2)公共行政是管理国家事务的艺术与科学。”④他认 为,在公共行政学的定义上有一个传统的争论:公共行政是艺术还是科学? 其原因在于“‘公共行政’这个词有两种用法”,“(1)知识探索的一个领 域、一门学科或一种研究;(2)一个过程或一种行为——管理公共事务。这
版社 1988 年版,第 10 页。


[美]马歇尔.E.迪莫克和格拉迪斯.O.迪莫克: 《公共行政学》 (1969 年),引自[美]JAY, M. SHAFRITZ: “The [美]罗伯特?普雷斯托斯: 《公共行政学》 (1975 年),引自[美]JAY,M.SHAFRITZ: “The Facts on Fi1e [美]乔治.J.戈登著: 《美国公共行政》 (1978 年),引自 JAY. M. SHAFRITZ: “The Facts on File Dictionary [美]拉里.B. 希尔、F. 特德.赫伯特著:《公共行政的本质》(1979 年),引同上书,第 439 页。 [美]费利克斯.A. 尼格罗、劳埃德、G. 尼格罗:“Modern Public Administration” ,Harper &Row,1984, [美]尼古拉斯?亨利:“public Administration and Public Affairs” ,Prent1ce· Hall, 1989,第 20 页。 [美]戴维.H.罗森布卢姆: “public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the Public 德怀特?沃尔多著:《什么是公共行政?》,1955 年。引自彭和平等译:《公共行政学经典著作选读》,

Facts on File Dictionary of Public Administration” Facts on File,Inc. 1986,第 439 页。 ,


Dictionary of Public Administration” ,第 439 页。


of public Administration” ,第 439 页。
⑤ ①

第 11 页。
② ③

sector” ,Clarinda Company,1993,第 6 页。


国家行政学院出版社,1992 年版,第 273 页。

两种含义紧密相关,却又各不相同”。①除此之外,由于公共行政研究几乎涉 及社会领域的各个方面及其跨学科的性质,更导致了研究重点和定义上的干 差万别,以致美国学者弗雷德里克.C.  莫舍认为。 “也许最好是不要给它(公 共行政)下定义。它更多地是一个兴趣的领域而不是学科的领域,更多地是 一个问题的焦点而不是一门科学。……它必然是跨学科的。”② 以上对公共行政定义方面的论述,是为了便于使读者从多种角度探讨公 共行政领域,对此学科的研究范围和内容有较广泛的了解。如上所述,一门 学科的科学性及应用性是与其概念的规范性、定义的确定性密切相关的,对 公共行政的定义还应做更深入的探讨。 (二)我国国内对“公共行政”的理解。 我国现有行政学方面的著作一般对“行政”和“公共行政”未作明确区 别,统称为“行政”或“行政管理”。现将一些定义按时间顺序列举如下: 1.“行政管理是国家的基本职能之一,是对国家事务的一种有组织的管 理活动,目的是实现统治阶级的意志”③。 2. 行政是“行使国家权力、从事国家事务管理的活动”④。 ① 3. “行政是国家的组织活动,是行使国家权力,管理整个社会的活动” 。 4.行政 “是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动” ② 。 5.“(行政是)国家政务的管理活动”③。 6.“所谓行政管理是指国家依据宪法和有关法律,通过各级行政机关对 国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动”④。 7.“所谓行政管理,是指国家产生以后,国家政府部门通过组织、领导、 指辉、协调和全体工作人员的共同努力,以完成行政任务,实现国家目标的 一种基本政府职能”⑤。 8.“行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理,随着国家的产 生而产生,是一种高层次的管理。它的基本含义应该理解为:是国家政府系 统对社会公共事务的管理”⑥。 9. “行政管理也即行政,主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。 这里包括国家行政机关对国防、外交、国家荣典等国家事务的管理;对经济、 科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理;对行政机关良身的机构设置、 人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理”⑦。 10.“所谓行政,是指国家行政系统行使公共权力,执行国家意志,推行
① ② ③ ④ ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦

引自彭和平等译:《公共行政学经典著作选读》,国家行政学院出版社 1992 年版,第 274 页。 [美]R.J.斯蒂尔曼编著,李方、潘世强等译:《公共行政学》,中国社会科学出版社 1988 年版第 7 页。 应松年等编著:《行政管理学》,北京师范学院出版社 1986 年版,第 4 页。 田禾著:《中国社会主义行政管理学导论》,西南师范大学出版社 1986 年版,第 2 页。 王健刚等编著:《行政机关学》,上海交通大学出版社 1987 年版,第 1 页。 谭健主编:《现代行政管理手册》,辽宁人民出版社 1987 年版,第 1 页。 黄达强、刘怡昌主编:《行政学》,中国人民大学出版社 1988 年版,第 3 页。 蒋翰庭主编:《行政管理学基础》,机械工业出版社 1989 年版,第 6 页。 李方、李福玉主编:《行政管理学基础》,高等教育出版社 1988 年版,第 1O 页。 向美清主编:《现代中国行政管理学教程》,法律出版社 1990 年版,第 2 页。 许文惠主编:《行政管理学》,红旗出版社 1992 年版,第 1 页。

国家政务,管理社会公共事务的活动”⑧。 上述这些定义的基本公式是“谁”管理“什么”,主要涉及行政管理的 主体及其任务和活动范围。与国外学者关于“公共行政”的定义相比较,我 国学者侧重于“谁(主体)”管理“什么(范围)”的问题,如行政主体包 括国家、国家行政部门(机关)、国家政府系统等等,行政范围包括国家事 务、社会事务、政府事务、社会公共事务等等。而国外学者则侧重于如何管 理的问题,如强调执行法律、实现政治决定的自标、制定并执行公共政策等 等。这些定义反映出研究的侧重点的某些区别,但在研究的基本内容上存在 着许多共同的方面。 四、“公共行政”的定义 综上所述,“公共行政”可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法 和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括 “谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。其一,国家行政组 织或公共行政组织是行政管理的主体,由于各国国家政治体制和行政体制各 不相同,行政管理的主体也不同,用这种较为抽象的概念可以更多地概括它 们的本质和共同点;其二,行政管理的主体并不是国家的最高权力机关,而 是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关, 它对执行宪法和各种法律负有责任,在宪法和法律规定的范围内进行管理是 各国行政组织的一种普遍特点,即使是议行合一的行政体制也有这种特点; 其三,管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性,涉及到公共权力的 运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。在以私有制为基础的国家中, 强调公共行政是一种历史的进步,它本身是资本主义国家中民主政体思想的 一种反映。它一方面与封建君主制国家的行政管理相区别,另一方面与私人 行政相区别。在我国,由于国家政治体制和行政体制是以公有制为基础的, 行政管理本身具有“公共”的性质,因此在某种意义上说,和“公共行政” 是同义语。但是,我国在对“行政”的理解上,长期以来有一种传统的认识, 或是单纯地将其等同于“治理”,或是将其等同于“一般事务或后勤事务管 理”。如果不加“公共”二字,容易和传统的认识相混淆。另一方面,随着 我国由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡,多种经济成分的出现和发 展,私人行政的领域在逐步扩大,国家行政机关对国家和社会公共事务管理 的职能、范围、方式、界限也在发生着变化。这种情况说明,公共行政和私 人行政作为两个研究领域已成为一种趋势,尽管在我国,私人经济和私人行 政不会构成主体,但如何对其管理则需要进行研究。这种研究所揭示的不是 “行政”的共性,而是“行政”的“个性”。同样,对国家和社会公共事务 管理所进行的研究强调的是“行政”的另一种“个性”。



张德信、李兆光主编:《现代行政学》,红旗出版社 1993 年版,第 3 页。

第二节  公共行政学的研究内容 通过对公共行政学几个基本概念的理解,有助于了解公共行政学作为一 门学科所要研究的内容、对象和范围。 一、什么是公共行政学 为了叙述方便,在此引用一段有关各种定义的资料: “行政学是指以行政为研究对象的一门科学,是行政概念、行政范畴和 行政管理的逻辑体系,是有关行政现象和行政行为的系统的知识。” “行政管理学是一门以有效管理国家行政事务为目的、系统地研究行政 现象和活动规律的社会科学。” “行政管理学是研究国家全部行政管理运行规律的科学,是研究国家行 政机关对社会事务进行管理时各种组织和行为的要素及其相互关系的科 学。” “行政管理学是研究国家管理的学问,即研究行政管理规律的科学。它 的根本目的是提高行政效率,保证实现四个现代化。” “行政管理学就是研究行使国家权力进行行政管理活动的规律的科 学。” “行政管理学是研究国家行政管理的科学,研究在行使国家权力对社会 事务进行管理的活动中,有效地组织和协调各种要素的科学,行政学的宗旨 在于提高行政管理的效能和效率。” “行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科 学。”① 任何一种理论或一门学科都是对客观世界的某种现象及其过程的本质 的、规律性的反映。公共行政学所研究的内容涉及到行政主体、行政现象、 行政活动、行政职能、行政要素、行政过程、行政决策、行政效率、行政责 任、行政行为等各个方面,并把它们作为一个相互联系的整体进行理论抽象 和分析,同时,这种研究不是一种简单的描述,它有明确的目的或目标,如 提高行政管理的效率、效能、公正性、民主性等等。根据公共行政学的研究 对象、内容、目的及其产生和发展的历史,可以说公共行政学是一门研究国 家行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。 二、对国家行政组织的理解 如上所述,国家行政组织或公共行政组织是对行政管理主体的一种概 括,各个国家的组织形式有所不同,在理解上也有所不同。有的学者以“政 府”作为它的代名词。但是,政府的概念亦有大有小,有“广义”和“狭义” 之分。在国外,广义的政府包括立法、司法、行政三个部门,狭义的政府则 指行政部门或国家行政机关。有的学者以是否具有行政职责来区分行政组织 和非行政组织,但是,这一条界线也并不是能完全明确划分的。因为有些学 者认为立法和司法部门也有行政职责。除此之外,有些政府部门以外的组织、 政治组织或公共团体也有行政职责。因此,一般来说,国家行政组织是一种 泛指,狭义的政府或政府行政组织是它的主要构成部分,其主要的界线只有 在分析某个具体国家时才能明确确定。 与此问题相联系,对公共行政人员的概念也有不同的理解。最狭义的理


以上资料摘自黄达强、刘怡昌主编:《行政学》,中国人民大学出版社 1988 年 版,第 4 — 5 页。

解是将其视同为具有行政权力、负有管理职责的政府官员。较广义的理解是 将其与“公务员”等同。但是,各国公务员的名称并不一致,有的叫文官, 有的叫公务员,有的叫政府雇员,有的叫国家职员或干部,等等,而且其范 围同样是各不相同的,有的较广泛,有的较狭窄。例如在美国,公共行政人 员的范围较为广泛,不仅包括被政府雇用的人员,而且包括被医院、大学等 服务机构以及研究所、基金会、博物馆、联邦承包公司等准政府机构所雇用 的人员,其中包括医生、律师、科学家、工程技术人员、会计人员、预算人 员、人事官员、经理、办事员甚至体力劳动者等各类人员。因此,公共行政 人员是一种统称,其具体范围依不同国家的实际情况而定,而其主要构成仍 是政府官员或政府工作人员。 三、对社会公共事务的理解 社会公共事务是一种范围极其广泛的概念。一般来说,国家行政事务都 是社会公共事务,但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务。国家行 政事务涉及国家立法部门授权国家行政部门管理的所有与国家利益和社会整 体利益有关的事务和活动,包括经济、财政、教育、科学、文化、卫生、体 育、外事、邮政、交通运输、民族事务、国防建设等各个方面,它是社会公 共事务的最主要的组成部分。除国家行政事务外,有许多地方性的、社会局 部的公共事务也属于社会公共事务的范围,需要由国家行政组织直接管理或 指导地方行政组织进行管理。和国家行政组织及公共行政人员的概念一样, 社会公共事务的具体范围也取决于不同国家的具体情况。在论述“公共”一 词的含义时,曾引用过德怀特?沃尔多的一段话说明这个问题的复杂性。某 个特定国家、特定地区内的人们对当地什么事务属于社会公共事务有较为明 确的认识。但是不同国家、不同地区的人们对社会公共事务的认识必然会出 现各种各样的区别和差异,因此不同国家、不同地区的人们赋与行政组织的 权力和职能是不同的。而且,各国政治体制和行政体制的演变和发展均要受 到一定的政治理论、教育系统、社会等级、经济技术、民族传统、宗教信仰 等各种因素的制约,也是造成对社会公共事务认识不一的原因之一。为便于 对公共行政学研究内容的理解,可以从最普遍的意义上把握这类概念。 四、本书的结构和内容 公共行政学是从不同角度综合研究国家行政组织及其活动过程的学科, 具有非常广泛的内容和研究领域。在某种意义上说,政府的活动内容和范围 有多大,它的研究内容和范围就有多大。政府运行的实际过程是一个由政治 的、法律的、经济的、管理的、社会的、心理的多种多样的活动形式交织而 成的复杂过程。为了从总体上把握政府这个多面体的全貌,公共行政学必须 综合运用政治学、法学、经济学、管理学、社会学、心理学等多学科的知识 和理论推进自身的研究。显然很难有哪一本公共行政学的著作能把这些知识 和内容全部包含进去。这可能是公共行政学的著作很少有统一的结构体系的 原因之一。一方面,有关研究的侧重点不同,如有的侧重于法律方面;有的 侧重于政治、经济或管理方面;或有的侧重于理论方面,有的则侧重于应用 方面。另一方面,有关研究的覆盖面不同,有的覆盖面宽一些,有的覆盖面 则窄一些。本书主要偏重于对国家行政组织及其活动过程的基本分析,集中 研究公共行政学普遍涉及到的最主要的内容。国家公共行政组织的运行机制 和活动过程是一个有机联系的系统。据此,我们将本书分为十二章,既便于 考察各种活动运行的特殊性,又可观察到整个活动过程间的内在联系。

第一章“绪论”。论述公共行政学的基本概念和含义,其中“公共”一 词是有助于了解国家行政组织的地位、性质和职能的重要概念。 第二章“西方公共行政学的产生和发展”。按照时间顺序分别论述西方 公共行政学产生和发展的不同时期中一些代表人物的主要理论和学说,有助 于读者了解公共行政学研究的主要内容、历史演变过程和今后的发展趋势。 第三章“行政组织”。行政组织是公共行政学研究的核心问题之一,本 章研究的是行政组织的内部结构即骨骼问题。可以说,如果没有行政组织, 也就没有公共行政学。行政组织既是行政的历史起点,又是行政研究的逻辑 起点。对行政组织的研究是探讨整个社会公共事务管理过程的出发点。 第四章“行政领导”。这一章主要探讨行政组织的指挥系统即神经系统 问题,其核心内容是行政组织内部的高层领导机制及其作用。 第五章“公共行政职能与政府职能”。主要探讨行政组织在社会公共事 务管理过程中的地位、任务和作用即管理什么的问题,逐步由对行政组织本 身的研究转入对行政过程的研究。 第六章“公共政策”。涉及到对行政组织如何管理社会公共事 务问题的 研究。公共政策是行政组织有效履行其行政职能的依据和手段,它的制定和 执行过程体现出行政组织与国家立法机关、 司 法机关及政党的复杂的权力分 配关系。 第七章“行政执行”。行政执行是与公共政策的制定密切相关的。如果 说公共政策的制定是国家立法机关、政党等直接参与的结果,行政执行则主 要是行政组织的任务和职责,在某种意义上说,它是公共政策制定过程的后 续过程。 第八章“行政决策”。行政决策既与公共政策的制定过程有关,又与行 政执行过程有关,决策质量的好坏对能否取得良好的政策效果和行政执行效 果有重要影响。 第九章“人事行政”。涉及到行政组织内部的人员管理问题。行政组织 的活力并不取决于组织的结构形式和物质形态,而取决于其内部成员的素质 和工作效率。人事行政是保证行政组织正常运行和有效履行行政职能的基本 条件之一。 第十章“财务行政”。涉及到行政组织的财政收入来源及其通过财政收 支的计划和活动发挥宏观经济调控的作用问题。财务行政也是保证行政组织 正常运行和有效履行行政职能的基本条件之一。 第十一章“行政监督”。涉及如何对行政组织的活动和行为进行控制, 保证其行政效率和行政效果符合社会要求的问题。其中行政组织的外部监督 机制主要与行政组织在国家政权组织形式中的地位有关,内部监督机制主要 与行政组织内部的权力分配结构和队伍建设有关。 第十二章“行政改革”。动态考察行政组织与其内部条件和外部条件的 变化发展相适应的改革调整过程,其内容涉及到行政组织的结构、职能、体 制等各个方面。

第三节 我国行政管理思想的发展和研究现状 我国是历史悠久的文明古国,是古老的人类发源地之一,自古以来形成 了一套自成体系的严密的行政管理体制和与之相联系的行政管理思想。它们 对西方国家文官制度的形成和公共行政学的产生具有很大的影响。国外许多 研究公共行政学的专家学者对我国行政管理体制及其思想理论的演变过程具 有浓厚的兴趣。较详尽地考察并批判地继承这份宝贵的历史遗产,不仅有助 于公共行政学的理论研究,而且有助于建立和完善适合于我国国情的科学的 行政管理体制。 一、中国古代行政体制 在我国原始社会晚期,由于生产力的发展和公共事务管理的需要,已经 有了原始的组织形式。部落联盟首领实行“禅让制”,其下有各部落首领组 成的议事会,另设专职人员分管祭祀、天文、水利、农事、民事、兵刑、山 泽等等,已有萌芽形态的设官分职制度。在中国古代史中,尧、舜、禹都是 实行“禅让”的部落联盟首领,就像《祀记?礼运》篇所说的那样,“天下 为公,选贤与能”。当时,公共权力、公共事务管理的特征很明显。舜担任 联盟首领期间,“洪水横流,泛滥于天下”,排洪治水是一项重要的公共事 务。后来禹子承父业,致力治水,“八年于外,三过家门而不入”,终于治 服水害,并因此而被推举接替舜。据《左传》记载, “茫茫禹迹,画为九州”, 出现了划分行政区的萌芽。 《尚书》中有禹说为政“在知人,在安民”,“知 人则哲,能官人”的记载。禹死后禅位于伯益。公元前 21 世纪,禹的儿子启 夺取了伯益的部落联盟首领之位,立国号“夏”,开始实行“家天下”的世 袭制。这是我国从原始社会进入奴隶社会行政管理体制发生根本变化的标 志。 从夏朝开始, 我国逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。 “国 ① 家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力” 。这种分离的过程是以王权 的形成和发展为标志的。我国古代对“王”字的解释有几种,其一,三横分 别代表天、地、人,一竖是指一个贯通于天地人之间的人。所谓“王者,父 夭母地,为天之子也”②, 被认为是天地人的主宰、最高权力的象征。其二, 古 文字学家吴其昌根据周金铭文中“王”的象形文字“■”的字形,解释 说:“王字之本义,斧也。”表明王同军事有关,王权本身包含着军权。夏 朝初建时。最高统治者称为“后”,到中后期时称为“王”,至秦始皇时, “采上古帝位号,号曰皇帝”,是为了更加突出大一统的、至高无上的地位。 帝王的称号实质上是王权的象征,“溥天之下,莫非王土,率土之滨,莫非 王臣”。王权的形成和发展标志着中央集权制度的形成和发展,也形成了我 国古代自成体系的行政体制和官吏制度,它们是王权赖以统治全国的基础。 在中央机构方面,夏启建夏朝后,称有“六事之人”,即“六卿”,此 是仿照舜的做法。商代沿设“六府”,《礼记》中说,商“天子之六府,曰: 司土、司木、司水、司草、司器、司货,典司六职”。当时,往往一种官职 的名称也是一个机构或部门的名称。周朝时中央机构设三公六卿。秦汉时确 立了三公九卿制。所谓三公,即所谓的宰相之职,在名义上分别领导九卿。
① ②

《马克思恩格斯选集》第 4 卷,第 114 页。 《白虎通义》卷 1《爵》。

中央机构设九个主要的行政管理部门,称为九卿。每一部门再分设若干个下 属机构。隋唐确立了以三省六部为核心的中央行政体制,三省即尚书省、门 下省和内史省,三省长官为宰相之职,六部为吏部、户部、礼部、兵部、刑 部、工部,隶属于尚书省,六部的体制自宋以后基本保持不变。明朝时废除 丞相制度,改用内阁制,作为皇帝的辅政部门。清朝雍正时演变为内阁与军 机处双轨制。清末改设内阁总理大臣。内阁制本身已具有现代行政体制的雏 形。 在对地方的管理上,周朝以前实行分封制,地方诸侯根据与王朝关系的 远近,形成不太牢固的臣服和贡纳关系。天子的直属领地称为王畿,城区和 近郊地区划为乡、州、党、族、闾、比六级,农村地区划为遂、县、鄙、■、 里、邻六级。秦始皇建立秦王朝后,实行郡县制,全国置 36 郡,后增至 40 多个,每郡派一个监察御史进行监督。汉武帝时,全国郡 (国)增至 100 多个, 于是在郡之上设州,每州辖四至十郡,每郡辖十县左右,每县辖农户一万左 右。唐太宗时,为加强对全国的控制,在州之上设道,全国划分为十道,分 道设按察使巡察。北宋时改道为路。元朝时高级行政区为行中书省,明朝时 改为承宣布政使司,习惯上仍称行省,简称省。省级长官只管民政,军事机 构自成系统。清朝时内地置 18 省,光绪时增至 23 省。隋唐以前,曾出现过 藩镇割据现象。宋以后,中央集权制度逐渐巩固,并一直延续下来。 二、中国古代官吏制度 中国古代历代王朝随着中央集权制度的形成和发展,逐步建立起一整套 等级森严、管理严密的官吏制度,其中包括选官、爵位、俸禄、考课、监察、 官学、致仕(退休)、丧葬抚恤等一系列制度。中国古代官吏制度也有一个 形成和发展的过程。尧、舜、禹时期已有设官分职的萌芽。当时的公职仅在 数十人至上百人左右。部落及部落联盟首领实行“禅让制”,公职人员的选 派以“选贤与能”的思想为主。自夏朝开始至商、周,臣服于王权的国家机 构产生并趋于成熟,官吏的任用方式演变为王族垄断、宗法分封和世卿世禄 制度。春秋战国时期,人才竞争成为富国强兵的焦点,出现各种各样“选贤 与能”的做法,其中以秦国商鞅变法实行的军功爵禄制度最为典型。秦汉以 来,为适应专制主义中央集权制度的需要,察举制和征辟制逐渐成为重要的 选官制度,这是一种靠荐举和征召选官的制度。魏晋南北朝时以九品官人法 为基础选拔官吏,此法又称九品中正制,即在州、郡、县等地设置负责荐举 的大、小中正官职,对所辖人员按九个等级进行评定作为升迁的依据。隋唐 时期,为克服九品中正制所造成的“上品无寒门、下品无世族”的弊端,逐 渐开始实行科举制,形成一整套程序化的、完备的选官制度,并一直延续了 1000 多年,直到清末才终结。科举制的基本特点是“一切以程文为去留”, 即以参加正规考试的成绩作为选拔官吏的依据。与严密、完备的选官制度相 联系,我国古代官吏制度在官职的设立、官员的等级和待遇、考核、奖惩、 退休等方面都逐渐形成了较为完备的制度和体系。 三、中国古代的行政管理思想 一个制度的形成和发展,离不开它的思想基础和理论基础。在中国古代 行政体制和官吏制度的历史演变过程中,出现了许许多多杰出的政治家和思 想家,他们或是致力于官制改革,或是致力于著书立说,所提出的各种理论 和学说对历代王朝的兴起、强盛、和庞大的官吏队伍的形成、发展有深远的 影响。早在 2000 多年前的古籍中,已有各种关于行政管理思想的记载。 《尚

书?皋陶漠》中说,禹曾与皋陶讨论如何用人。禹主张为政“在知人,在安 民”,“知人则哲,能官人”。《左传》中关于为政的理论的记述更多,如 “政以治民,刑以正邪”,“德立、刑行、政成、事时、典从、礼顺,若之 何敌之”,“官人,国之急也。能官人,则民无觎心”等。 《诗经》云:“布 政优优,百禄是遭”。春秋战国百家争鸣时期是中国古代行政管理思想的形 成和发展时期。出现了许多有代表性的论证和学说,其中大体可分为四类。 其一,在中国历史上有影响的思想家的论述,主要集中在春秋战国诸子百家 的著作和言论集中。如孔子关于“礼”和“仁”的学说,孟子的仁政和“天 人合一”学说,荀子的“天下为一”思想以及关于“王制”、“王霸”、“君 道”、尚贤的论述,韩非子的“法、术、势不可一无”的思想等等,各有其 特点和代表性。他们的学说和主张为当时的或是以后的统治者强化王权、建 立一整套完备的行政体制和官吏制度提供了有力的思想武器。他们的论证富 有哲理、范围广泛、寓意深奥,有些甚至触及到了现代管理思想领域中还在 争论的问题,如孟子的“性善论”和荀子的”“性恶论”对人的本性之争直 接和他们的行政思想相联系,在某种意义上说,其论证的深度和广度超过了 现代管理学中的 X 理论和 Y 理论。汉武帝时董仲舒在《天人三策》、《春秋 繁露》等著述中提出的君权神授论、大一统思想、“天人感应”说,“性三 品”说是先秦儒家、法家等行政思想的进一步发展,其学说被汉武帝采用后 推动了汉朝行政体制的建立和巩固。其二,励精图治、改朝换代的开国君主 或治国有术的统治者的言论及所采取的富国强兵的行政主张。秦始皇、汉武 帝、唐太宗、明太祖、康熙等等都是这一类的代表人物。如唐太宗李世民在 位时的“贞观之治”使唐朝进入鼎盛时期,他的民本、群治、治国以制、兼 听纳谏、量才授用、裁减官员等论述在中国古代管理思想史中占有重要地位, 其实施《唐律》、《职官令》及所采用的许多行政管理措施不仅加强了皇权 而且使统治体制达到历史上少有的高效率。其三,顺应民心、要求变法或进 行吏制改革的政治家的言论或著述。如春秋战国时代的商鞅变法废除了旧贵 族的世袭特权,建立起一套新型的军功爵禄制度。西晋时尚书左仆射刘毅上 书要求改革吏制,废除九品中正制,指出“事名九品,而有八损”,其奏议 对九品中正制的八种弊端进行了精辟论证。又如北宋中后期范仲淹的《上执 政书》、《上十事疏》及王安石的《上仁宗皇帝言事书》都是主张变法和进 行吏制改革的典范,其内容涉及到考课制度、选官制度、科举制度、法度改 革等各个方面。其四,历代王朝所颁布并推行的与行政管理有关的规定、法 律、职官志、诏书等典籍。如云梦秦简中的《为吏之道》、《秦律》、《汉 律》、《唐律蔬议》、《大唐六典》、《铨法》(宋)、《吏部条法总类》 (宋)、《京朝官考课三等第法》(宋)、《知州考课四善四最法》(宋)、 《大明律》、《大清律》等等都是这方面的重要文献。 中国古代行政管理与行政管理思想是有待深入发掘的丰富的历史遗产。 它的特点和影响可以概括为 5 个方面:1.产生较早。约在公元前 21 到 16 世 纪,夏王朝成为第一个奴隶制的国家,春秋战国时期开始逐步由奴隶社会转 变为封建社会并形成世界史上屈指可数的庞大王朝,自成体系的行政体制和 丰富的行政管理思想的形成和发展比世界上大多数国家都早得多。2.较完 备、系统。以中央集权和组织严密的官吏制度为主要特征,以儒家学说为主 要的思想基础,中国古代行政管理体制经过几千年的演变和逐步完善,有一 套大一统的权力等级制度,有分工明确、相互制约的权力结构,有较为细致

具体的行政法典,有比较先进的官吏制度和监察制度,有较为稳定、系统的 政治思想体系。所以,国外不少学者认为,历史上最早谈管理而且谈得很好 的首推中国。3.对世界各国近现代行政管理的发展曾产生过重大影响。中国 古代具有丰富的行政管理经验和卓有成效的行政管理措施,如官位设置,省 州县三级制、内阁制、察举制度、监察制度、科举制等等都曾被欧美、亚洲 等近代史上发展迅速的一些国家所借鉴。尤其是科举制,对西方文官制度的 产生和发展有重大影响。有人作过统计,在公元 1570—1870 年的 300 年间, 西方仅用英文出版的介绍中国科举制度的书籍,就有 70 种之多,例如葡萄牙 传教士克鲁兹的《中国游记》(1569 年)、葡萄牙修士胡安?冈萨雷斯、德 万多萨的《伟大的中国》(1583 年)都很推崇并介绍了中国的科举制度。许 多西方政治家、理论家都曾提到过这种影响。如法国著名的启蒙思想家伏尔 泰和孟德斯鸠等十分仰慕中国的科举制度。曾任美国国家人事总署署长的艾 伦?坎贝尔在北京大学讲演时说: “在我们西方国家的所有政治学教科书中, 当谈到文官制度的时候,都把文官制度的创始者归于中国”(1982 年)。日 本学者福井重雅说: “中国对世界的最大功绩,就是汉代的察举制度” (1986 年)。孙中山在《五权宪法》中指出:“现在各国的考试制度,差不多都是 学英国的。穷流溯源,英国的考试制度,原来还是从中国学过去的。所以中 国的考试制度,就是世界最早最好的制度。”这些论述都客观地反映了中国 古代行政管理对世界各国文官制度发展的影响。4.对我国现代行政管理的发 展有潜在影响。一个民族或一个国家的历史是无法割断的。在我国现阶段的 政治、思想、文化、道德观念、行政体制、行政区划甚至机构名称等各个方 面都可以看到早期历史留下的痕迹。在建设有中国特色的社会主义的过程 中,我们既要强调洋为中用,也要强调古为今用,自觉地把这种潜在影响引 向积极的方面,有助于在世界民族之林中找到适合于自身发展的道路。5.不 可避免地存在着历史局限性。中国古代行政管理和行政管理思想是适合我国 奴隶社会、封建社会的需要而产生和发展起来的,最终成为封建主义生产关 系的保障和枷锁。它强调的是专制的王权或皇权,具有神权和宗族、家族伦 理关系的色彩,存在着许多造成吏制腐败的弊端,是造成中国古代社会后期 发展缓慢的主要原因之一。由于其历史局限性,中国古代长期演变而成的行 政体制随着辛亥革命的胜利很快就瓦解了,但在研究、学习西方发达国家先 进的行政管理经验时,我们却可发现它与中国古代行政管理体制和思想有某 种渊源和历史联系。这一方面说明了世界各国的政治、思想、文化等领域的 相互影响和相互渗透,另一方面说明对我国古代行政管理思想和体制需要认 真地思考和发掘。对这份宝贵的历史遗产要一分为二地进行分析,批判地继 承它的合理内容,扬弃其糟粕,用历史的、科学的态度研究它,总结它,这 样才能达到洋为中用、古为今用的目的,使历史遗产在我国社会主义现代化 建设过程中起到积极的作用。 四、我国公共行政学的研究历史及状况 1840 年后,帝国主义列强的侵略打破了我国自我封闭的封建藩篱,不少 有识之士提出“师敌长技以制敌”的主张,为了重振国威,开始接受、引进 西方的技术、文化和管理方法。19 世纪末 20 世纪初,我国已翻译出版了美 国人写的《行海要术》、《行政纲目》和日本人写的《行政学总论》、《行 政法撮要》等书。著名学者,推动行政改革的维新派主要领导人之一梁启超 曾于 1896 年在《论译书》中提倡“我国公卿要学习行政学”。孙中山则完全

从资产阶级革命的立场出发,借鉴并发展国外的行政学理论,提出了立法、 行政、司法、考试、监察五权分立的主张并付诸实践。辛亥革命胜利后,孙 中山于 1912 年在南京公布《临时约法》并陆续颁布了一系列法令,初步确定 了一种新型的国家行政管理体制。本世纪 30 年代起,我国已有一些行政学方 面的论著问世,如罗隆基先生的论文《我们要什么样的政治制度》、《专家 政治》,龚祥瑞、楼邦彦先生合写的著作《欧美员吏制度》等。一般认为, 张金鉴教授于 1935 年由商务印书馆出版的 《行政学之理论与实践》一书是我 国最早的一部行政学专著。与此同时,一些高等院校已开始设立行政学课程。 1934 年成立了一个由政府办的“行政效率研究会”,专门从事行政管理 问题的研究,并出版了《行政效率》半月刊。从与当时欧美国家公共行政学 研究的横向比较来看,我国的行政学研究可以说是亦步亦趋紧跟其后的。 中华人民共和国成立后,在马列主义理论指导下和总结革命根据地建立 工农民主政权的实践经验基础上,形成了一套独具特色的社会主义的行政管 理体制以及行政管理的原则和方法:1.加强党对国家行政工作的思想政治领 导;2.贯彻民主集中制,实行集体领导与个人分工负责相结合的行政领导体 制;3.坚持民主管理原则;强调人民当家作主;4.贯彻政府行政机关精简、 廉政、讲求效率的原则;5.强调全心全意为人民服务的宗旨。这些原则和方 法体现了我国新型的行政管理体制的性质和特点。 我国行政体制原来是和计划经济体制相适应的,存在着一些缺陷和弊 端,特别是在由传统的计划经济向市场经济过渡中,这些问题显得更为突出。 需要不断地改革和完善。 建国以来,由于多种因素,特别是“左”的思想的影响,我国行政学的 学术研究曾有一个长时间的中断、停滞时期。 1952 年我国进行高等教育院系调整时,错误地把行政学专业、课程取消 了。虽然在实践过程和其他相关学科的研究中对行政管理也进行过不同角度 的研究,但在这几十年中,理论上的探讨是很贫乏的,这种状况对国家行政 体制的进一步完善和国家行政效能的提高是很不利的。党的十一届三中全会 之后,拨乱反正、改革开放的春风给行政管理研究带来了生机。邓小平同志 曾指出:“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究,我们过去多年忽视 了,现在也需要赶快补课。”①正是这种补课的浪潮很快促进恢复了行政学的 独立学科的地位,并使其研究范围迅速扩大到社会领域的各个方面。 1980 年 12 月,中国政治学会成立,行政管理是其研究领域中的一个重 要内容。1982 年中国政治学会在复旦大学举办政治学讲习班,设有行政管理 学课程。1984 年,由国务院办公厅、劳动人事部发起召开行政管理科学研讨 会,并于年底成立中国行政管理学会筹备组。与此同时,各省、市相继成立 行政管理学会筹备组,一些政府部门和高等院校纷纷成立行政管理研究机 构,开设行政管理专业和课程。1987 年全国行政管理学教学研究会成立。 1988 年中国行政管理学会正式成立,并发行了《中国行政管理》月刊。 1989 年 7 月和 12 月,我国先后被国际行政学会第 21 届大会和亚大地区行政 学会员国会议接受为会员国,标志着我国行政科学的国际学术交流进入了一 个新的阶段。 我国深入进行的经济体制改革、政治体制改革是推动行政管理研究迅速


《邓小平文选》第 2 卷,第 167 页。

发展的强大动力。自从党的十一届三中全会以来,随着经济体制改革的不断 深入,政治体制和行政体制改革日益成为重要议题。像简政放权、党政分开、 政企分开、转变政府职能、改革干部人事制度等等一直是贯串于改革过程中 的主线,也是推动行政管理研究向前发展的重要课题。1978 年党的十一届三 中全会明确提出了简政放权、党政分开、政企分开等问题,1980 年邓小平同 志发表了关于改革党和国家领导制度的重要讲话,其后一些大的改革举措包 括:1.机构改革。1983 年、1988 年和 1993 年三次进行了较大规模的政府机 构改革。2.建立和推行国家公务员制度。1984 年底由原劳动人事部和中央组 织部组织有关人员研究干部人事体制改革并起草有关条例, 1986 年底第十稿 定名为《国家行政机关工作人员条例》,第十一稿改名为《国家公务员暂行 条例》,1993 年 8 月在多次修改基础上公布执行。3.筹备和建立国家行政学 院。1988 年国务院决定成立国家行政学院并组成筹备小组进行此项工作, 1994 年 3 月,李鹏同志正式宣布建立国家行政学院, 1994 年 9 月在中南海隆 重举行成立大会。4.多方面推进行政体制和政治体制改革。 1986 年 12 月到 1987 年底, 根据邓小平的建议, 中共十二届六中全会后, 中央成立政治体制改革研讨小组,下设一个办公室、七个专题组研讨有关问 题。 1993 年 11 月,中共十三届四中全会通过了《中共中央关于建立社会主 义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出加快转变政府职能,改革政府 机构及在财税体制、金融体制、投资体制、计划体制、国有企业经营制度、 收入分配制度、社会保障制度、科技体制、教育体制等方面进一步深化改革。 1993 年底,中共中央、国务院正式进行了机关和事业单位工作人员工资 制度改革和分税制改革,加快了行政体制和政治体制改革的步伐。这些改革 措施不仅丰富了我国行政管理研究的内容,而且提出了许多迫切需要解决的 课题,使我国的行政管理实践及其理论研究进入了一个崭新的发展阶段。

第二章  西方公共行政学的产生和发展 公共行政学的根源可以追溯到人类起源的早期阶段,但是作为一门独立 的学科却产生于 19 世纪末 20 世纪初。公共行政学的产生和发展简单地按照 年代划分可以分为四个时期:1.早期研究时期;2.两次世界大战期间;3.战 后时期;4.60 年代以来的时期。为了便于从历史联系中了解公共行政学产生 和发展的概貌,本章依照时间顺序分别介绍了每个时期中的一些主要代表人 物及其理论。需要指出,由于篇幅所限,在此介绍的只能是部分代表人物的 主要理论。也就是说展现在读者眼前的代表人物及其理论无疑在公共行政学 的发展史上都有重要的影响,但并不是所有重要的代表人物及其所有重要的 理论都能在这里评述无遗。另外,由于社会制度、历史条件、民族文化等因 素的限制,所介绍的各种人物及其理论不可避免地有其局限性,存在着种种 分歧和争论,在此也不能详尽地展开分析和论述,仅为读者今后的深入研究 奠定入门的基础。

第一节  公共行政学产生的历史条件和社会背景 公共行政学是在一定的社会历史条件下把多种学科的知识运用于公共事 务管理的研究过程中产生出来的一门系统的学科。公共事务管理是与人类社 会同步产生和发展起来的。在远古时代,人们已采用一些原始的管理方式组 织分配和生产活动。随着生产力的发展,为了实现一定的公共利益而进行的 有组织的管理活动越来越多,范围越来越广,如:治水防洪、修路架桥、市 镇管理等等。在阶级社会中,国家的形成使公共事务管理成为国家管理职能 的主要内容和各级政府的重要职责。公共行政学的根源可以追溯到中国、埃 及、印度、希腊、罗马等古老帝国的文明史中,它们曾有辉煌的历史,产生 过组织严密而庞大的国家组织及形形色色杰出的政治家和思想家,经过漫长 的历史发展, 在资本主义社会化大生产和资本主义国家的发展过程中及在 “天 赋人权”、“社会契约”、“三权分立”等政治学说和各种管理理论的影响 下,公共行政学作为一门学科在 20 世纪初期诞生于仅有百年历史的美国。 一、公共行政学产生的历史原因 公共行政学产生的历史背景和社会条件可以归结为下列几方面: (一)“行政国家”的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大, 公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。 1791 年美国 如 的政府雇员人数为 1479 人,1831 年达到上万人,1881 年达到 10 万人,1941 年已突破百万。随着工业经济和科学技术的发展,政府的行政管理职能日益 扩大,管理手段日益复杂。其管理活动包括干预经济、税收、交通运输、教 育、邮政、印刷、福利、公用事业管理等各个方面。政府行政费用、财政支 出、税收负担日益增长和贸易、工业方面的国际竞争日益加剧的状况,不断 对政府的效率提出了更高的要求。 (二)“文官制度”改革运动的发展。19 世纪末,美国国内的文官改革 运动直接推动了对公共行政学的研究。这场运动的主要目的是废除政党分赃 制,建立“中立的”丈官制度和功绩制。1877 年纽约成立了第一个文官改革 协会,1881 年成立文官改革同盟。1883 年,美国国会制定了彭德尔顿法(即 文官法),开始确立功绩制原则。公共行政人员的考核、培训、廉洁、工作 效率等等也开始成为重要的研究课题。 (三)多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科 的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究,特别是管理学的产 生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。19 世纪末至 20 世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期。对当代社会经济发展具有深 刻影响的一些学科,如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅 速发展起来。 弗雷德里克.w.  泰罗的《科学管理原理》(1911 年),胡戈?蒙斯特伯 格的《心理学与工业效率》 (1913 年),莉莲?吉尔布雷斯的《管理心理学》 (1914 年),亨利?法约尔的 《工业管理和一般管理》 (1916 年) 马克斯? , 韦 伯的《社会组织与经济组织理论》等等都对公共行政学的产生和发展有很重 要的影响。 (四)专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育 之间存在着一种相互促进的关系。 世纪末美国的一些成功地进行行政改革 19 的城市需要培训各类人员到政府中任职,刺激了公共行政职业教育和最初的

大学公共行政教育项目的发展,使公共行政学成为在职业学校和高等学校课 堂中讲授的专门学科。 二、历史发展时期的划分方法 对公共行政学的发展阶段有多种划分方式,有的划分为创立、成长、科 学化三个时期;有的划分为传统理论、行为科学和系统理论三个时期;有的 划分为传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期;有的则按年代 划分为不同时期,最高的可分到九个时期以上。虽然许多专家学者在划分方 法或划分依据方面有所不同,但他们实际要阐明的问题和发展脉络基本上是 一致的。为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展的全貌,体会公共 行政学思想中的连续性并从历史联系方面加以考察,本书将西方公共行政学 的产生和发展划分为早期研究、两次世界大战期间、战后时期、60 年代以来 四个时期进行论述。

第二节 早期研究时期(19 世纪末—1917 年) 公共行政学的思想理论虽然源远流长, 但直到 19 世纪末才出现将其作为 一个独立的专业领域的主张。在美国,随着文官制度改革运动的兴起,行政 管理已成为一个迫切需要研究的领域。它产生的第一步是从政治学的领域中 逐步分离出来。 一、政治一行政二分法 1887 年,在彭德尔顿法通过 4 年后,美国学者伍德罗?威尔逊 (Woddrow Wilson)发表了一篇著名的论文《行政学研究》。当时,这篇论文没有引起 多大的注意,但是,现在人们习惯于把它作为探索公共行政学产生和发展的 开端。当然,威尔逊并不是第一个探索公共行政学的人,在他之前,德国学 者 L. V. 史坦因曾于 1865 年写出《行政学》一书,从行政法角度开始了对 行政学的研究。威尔逊本人也在其论文中明确指出:“行政科学并不是我们 的创造,它是一门外来的科学”,“它的目标、事例和条件,几乎都是以外 国民族的历史,外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的,它是由法国和 德国的教授们发展起来的”。因此,他提出了如何使这门学科美国化的问题, “不只是从形式上或仅仅从语言上美国化,而是必须在思想、原则和目标方 面从根本上加以美国化。”威尔逊的这种严肃的科学态度,使行政科学在适 合美国的政治体制的条件下产生并发展起来成长为一门独立的学科,从而也 使他成为公认的公共行政学的奠基人。在《行政学研究》一文中,他认为, 公共行政学不仅要注意如何任命官员等人事问题,而且要注意组织和管理问 题,集中研究如何对政府进行管理。因此,“执行一部宪法变得比制定一部 宪法更要困难得多。”他的基本设想在于:“1.行政科学应当建立在单一的 组织原型的基础上,它能普遍运用于一切政治制度;2.任何良好的行政科学 必须使它自己从政治学领域中分离出来;3.行政科学的指导价值是效率;4. 有效的公共行政要求政府权力有单一的领导中心。”他认为建立一门行政科 学的目的是“使政府不走弯路,使政府专心处理公务减少闲余事务,加强和 纯洁政府的组织机构,为政府的尽职尽责带来美誉。”威尔逊不仅强调需要 注意政府的组织效率和经济效益,并且提出政治和行政之间存在着一种重要 区别,即政府官员的任命应建立在公正和功绩而不是党派偏见的基础上,行 政科学应以一种管理的科学为前提并且与传统的政治相分离。他的这些思想 对公共行政学的发展有很大的影响。 弗兰克. J.古德诺(Frank. J. Goodnow)是美国政治学学会的奠基人之 一和第一任主席,但是他却为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的 推动作用。古德诺在 1900 年出版的著作《政治与行政》一书中,对政治一行 政二分法进行了认真的论证。他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然 不同的职能,即“政治”和“行政”,前者是国家意志的表达职能,后者是 国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的 传统研究更现实、更深入。这种观点与威尔逊的思想和美国文官制度改革运 动的宗旨是一脉相承的。两分法源起于美国 1880 年代的文官改革运动,这个 运动导致了 1883 年彭德尔顿法的颁布。 其实质在于将传统的政党政治和一般 政策制定过程相分离。古德诺同时指出,当政治决策和行政的职能在法律上 分开时,将会出现一种趋势,“政治对行政的必要控制势必通过政党制度在 法律之外进行”。但是,古德诺认为,“尽管政府的这两种职能的分化非常

明显,把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的”,行政不应再 只被当作执行机构的一种职能,它的范围和由成文法规定的执行性机构的职 能的范围并不完全是一致的。他举例说:“美国最高行政官就经常通过行使 其否决权,而对政治职能的行使发生重要的影响”,因此,这两种职能的划 分不等同于两种机构的划分。 二、传统的管理理论的推动作用 19 世纪末至 20 世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生 和发展也有很深远的影响,其代表人物弗雷德里克.w. 泰罗(Frederick W.Taylor)在公共行政学史上是不可缺少的人物。泰罗最先发展了工时研究 和动作研究,其基本思想是:“完成特定任务”均有“一种最好的方式”, 泰罗努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺 激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬,从而 最大限度地提高工作效率。泰罗等人还对计划职能和执行职能的划分、职能 管理制的采用和组织结构上的管理控制原理等进行了探讨,泰罗提出管理部 门应承担起他称之为“科学管理原则”的四种新的责任,具体可归结为:1. 用系统的、更为科学的测量方法和管理个人工作要素的方法取代旧有的单凭 经验完成工作的方法;2.对工人的挑选和其后的发展进行科学研究,保证最 理想地安排工人工作;3.为保证充分运用科学原则争取得到工人的合作;4. 合乎逻辑地划分工人和管理部门之间的工作角色和工作职责。早期公共行政 学的理论家们从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发,并把应用 于私营部门中的这些方法运用于公共部门中,以找到一种提高行政效率的最 好方式。泰罗的“作业分解法”后来被行政学者们运用于行政管理研究中, 成为“行政目标分解法”。在公共行政学家当中,伦纳德. D.  怀特、卢瑟?古 利克和林德尔?厄威克等人的理论受泰罗著作的影响最大,有的学者认为, 20 世纪 30 年代流行的“行政原理”运动和科学管理运动有直接关系。 1916 年,远在大洋彼岸的法国管理学家亨利?法约尔(H. Fayol)出版 了《工业管理和一般管理》一书,对管理(法文的标准译法应为行政管理, 参见第一章)的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影 响的论文《国家的行政管理理论》于 1923 年被译成英文,1939 年被收入《行 政科学论文集》中在美国出版。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包 括六大类活动:1. 技术活动;2.商业活动;3. 财政活动;4.安全活动;5. 会计活动;6.行政管理活动。他认为,在企业组织中,各级人员都程度不同 地具有这六种活动, 只不过由于职务高低和企业大小的不同而各有侧重。 (行 政)管理活动包含计划、组织、指挥、协调、控制五种职能。法约尔同时提 出并论证了最经常运用的 14 条(行政)管理原则,他认为“用一些已充分确 定的原则加强管理理论是非常有益的,应集中对这些原则进行一般论述”。 这些原则是:1.劳动分工;2.权力和职责;3.纪律;4.命令统一;5.指挥统 一;6.  个人利益服从整体利益;7.报酬;8.集权;9.等级链(权力线);10. 秩序;11.公平;12.人员任期的稳定;13.首创精神;14.集体精神。法约尔 认为,“我所讲的‘行政管理’一词的意义,包括各种规模和种类的、各种 形式和目的的企业。所有企业都要求计划、组织、指挥、协调和控制,为了 适当地发挥作用,都必须注意同样的普遍原则。人们不再是面对几种行政管 理科学,而是一种。它能同样应用于公私事务”。法约尔的理论对公共行政 学的发展有很深远的影响。

这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动 方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性,精辟 地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法,推动其 从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管 理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题,为公共行政学的建立奠定了 基础。

第三节 两次世界大战期间(1917—1945 年) 国外的一些公共行政学理论家们把两次世界大战期间公共行政学的发展 方式称为“正统时期”。从其管理思想演变的进程来看,也可以称之为是由 传统的管理理论向行为科学的管理理论发展的转变时期。在此期间,许多国 家正在从一个田园式的农业社会向都市化的工业国家转变。市政管理、交通 运输、公共娱乐、公共卫生、社会安全、文化教育等方面的迅猛变化,使政 府规模、职能和活动范围不断扩大,各国政府在 30 年代的大萧条中应付危机 的各种措施也都推动了公共行政的进一步发展。 1936 年,美国罗斯福总统在新政时期成立了总统的行政管理委员会。 1939 年,美国公共行政学会正式成立,从公共行政实践的角度说明了公共行 政的发展。 1926 年和 1927 年, L.D.  怀特和 W.F.威洛比的公共行政学教科书分别问 世,这是公认的最早的两本公共行政学通行的教科书。从某种意义上说,这 两本书的出现意味着公共行政学在学术上作为一门学科的诞生。 在此时期,传统的管理理论与行为科学学派的管理理论在自身的发展过 程中直接或间接地影响着公共行政学的发展,一些有影响的管理学家、组织 理论家、心理学家在公共行政学的发展史上同样榜上有名。同时,有一些公 共行政学家则在发展公共行政学的过程中推动了管理学的进一步发展。 一、公共行政学的诞生时期 从时间的推算来看,有“社会学之父” 之称的德国学者马克斯? (Max 韦伯 Weber)关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现 在其代表作《社会组织与经济组织理论》(1922 年)一书中,但是,他的著 作直到 1946 年才被译成英文而产生应有的影响。 韦伯所说的官僚制组织指的 是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式,和现在人 们对“官僚”一词的贬意理解不同。韦伯认为,这种官僚制的组织是效率最 高的组织形式,“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、 活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的 控制,以及在物质和人员方面的成本的减少,这一切在严格的官僚制机构中 将达到最佳的状态”。韦伯对权力和权威进行了区分,他认为,权力是无视 人们反对,强使人们服从的能力,而权威则意味着人们在接受命令时是出于 自愿。韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴,可基本概括为:1.有一 个用各种规定约束官员职责的组织;2.详细规定权限范围;3.等级制原则; 4.进行专门训练使官员行为符合规则;5.行政人员完全和生产资料或管理资 料的所有权分开;6.任职者不能滥用其官员职位;7.以书面形式规定行政法 令、决定和条例;8.  可以用各种不同方法行使法定权力。在这种组织中,各 种职位按照组织目标、职权范围和等级原则严格地进行划分,担任公职成为 一种“职业”,各类人员是被任命的,有人身自由,只服从于他们的非人格 化的官职义务,有固定的薪金和严格的升迁制度,其任用必须经过正式考试 或培训,对其行为有严格的组织纪律和控制。韦怕认为,合法权力有三种纯 粹的形式,即法定权力、传统权力和神授权力,而法定权力是官僚制行政人 员职业的纯粹形式,官僚制的组织结构就是在服从这种法定权力的基础上形 成的。韦伯的官僚制理论是传统管理理论最有影响、最有代表性的学派之美 国公共行政学家 L. D. 怀特(Leonard D. White)1926 年出版的《公共行政

学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书,并认为该书使公共行 政学成为一个单独的研究领域, 标志着这门学科的基本形成。 怀特和亨利? 法 约尔一样,相信公共行政管理有普遍的适用性和适合于各种组织的原则。怀 特的立论以四种假设为基础:1.行政是一个单独的过程,无论从哪一级行政 的角度来看,其基本特性是大致相同的;2.行政研究应当建立在管理的基础 上,而不应当建立在法律的基础上;3.行政由艺术转变为一门科学的趋势日 益具有重要意义;4.行政已经成为,而且将继续是现代政府的中心问题。怀 特除强调组织原理、财务行政、行政法规外,还致力于研究招募、解雇、薪 金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题,使人事 行政成为公共行政的要素之一,初步形成了较为完整的公共行政学体系。在 怀特影响下, 1934 年创建初级文官考试方法为以后全面地改进人事制度铺平 了道路。 继怀特之后,威廉.F.威洛比(William F. Willoughby,通常译为魏劳 毕)的《行政学原理》(1927 年)一书也是美国最早流行的教科书之一。威 洛比范围广泛地撰写了大量公共行政学方面的论文。他认为,公共行政学带 有普遍性,可以运用于所有政府部门。但是他的影响主要体现在预算改革的 论著方面。作为以建立国家一级行政预算制度为目标的塔夫脱委员会的成 员,他参与起草了 1921 年美国预算与会计法。威洛比对当时美国各州的预算 改革运动发表了重要论述,他认为,“预算可以及时用于公开表明过去的工 作,现在的条件和未来的目标,准确地分配责任并提供各种进行控制的手 段”。他主张,预算不仅可作为保证行政效率和经济效益的手段,而且可做 为加强立法行为和行政行为联系的手段,因此,他把预算改革做为市政改革、 州政府改革乃至整个行政体制改革的一个重要组成部分。他指出预算改革包 括三种主要思路:1.如何利用预算促进大众控制并做好这种准备;2.如何利 用预算加强立法部门和行政执行部门的合作;3.如何利用预算保证行政效率 和管理效率。这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。 二、传统管理理论的继续发展与转折 从年代上讲,玛丽?帕克?福莱待(Mary Parker Follett)属于科学管 理时代,但是她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论,而与人际关 系学派有相通之处。她既把泰罗的许多想法加以概括化,又预测到霍桑研究 者的许多结论,因此有人称其为这两个时代之间的一个联系环节。福莱特在 其主要著作《创造性的经验》(1924 年)一书中集中注意于行政管理中冲突 的研究并提出三种处理冲突的方法:1.一方获胜并支配另一方;2.顺应和妥 协;3.通过寻找共同点“相互结合”。福莱特还对权力和权威的区别进行了 研究,认为权威更多地是与个人的专门知识有关,而不是同等级制的组织结 构中正式委托权力相关。她试图用“共享的权力”来代替“统治的权力”, 用“共同行动”来代替同意和强制。她认为,人是怨恨受管制的,越管制就 越可能出现一种跟管制相对立的模式;把权威转向知识就可以避免个人之间 的冲突;良好的人际关系的实质就是创造出一种同某人一起工作而不是在某 人之下工作的感觉。她提倡研究人们如何在组织中相互作用,以帮助行政管 理更加关心人,促进行政学与心理学的结合。这些观点对传统的等级制原则 提出了挑战。一些著名的人际关系理论家,如埃尔顿?梅奥、F.J.罗特利斯 伯格、切斯特?巴纳德、约翰?杜威和库尔特?卢因等都把第一个强调人与 人之间的关系和集体决策作为组织分析的要点这一荣誉归于她。

曾任哥伦比亚大学公共行政学院院长和美国总统行政管理委员会成员的 卢瑟?古利克(Luther Guiick)与其英国同事林德尔?厄威克(Lyndall Urwick)于 1937 年共同编辑出版的《行政科学论文集》被认为是达到了这一 “正统时期的顶峰”,该书包含了反映当时研究成果的一系列重要论文, “以 极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论,成为行政科学达到一 定高度的标志,并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。古利克在 该论文集由其撰写的论文“组织理论按语”中提出了著名的管理七职能论, 即 POSDCORB,由七种主要职能的首字母拼写而成,这七种主要职能是计划、 组织、人事、指挥、协调、报告和预算。显然,这种分析和法约尔的思想是 一脉相承的。在这篇论文中,古利克还对工作分工、工作协调和组织模式进 行了论述。他提出的方法被许多行政官员作为主要规则运用于实际当中。厄 威克除在该论文集中有自己的两篇论文外,还有一些其他著作。他提出了他 认为适用于一切组织的八项原则:1.目标原则;2.相符原则;3.职责原则; 4.组织阶层原则;5.控制幅度原则;6.专业化原则;7.协调原则;8.明确性 原则。厄威克的主要贡献是综合性的而不是创造性的。有的学者认为,他的 贡献在于建立“管理的语言”,他和古利克一起提供了让管理学家和理论家 们讨论许多年的概念。 切斯特.1.巴纳德(Chester I. Barnard)的管理思想受到霍桑试验的积 极影响,也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一 个有影响的人。他的主要著作是《经理的职能》(1938 年),但其原著使用 的经理一词并不是“manager”,而是“The Executive”,除有总经理的意 思外,兼有行政部门和行政官的意思。巴纳德系统地论述了正式组织、非正 式组织的特性以及二者之间的关系。巴纳德将正式的组织定义为:“将两个 或多个人的力量和活动加以有意识地协调的系统”。他认为,社会的各级组 织都是一个由相互进行协作的人组成的系统,每一系统都包含着三种普遍的 要素:1.协作的意愿;2.共同的目标;3.  信息沟通。他认为非正式的组织是 个人联系和相互作用的集合体及人们相互交往结成的群体,它是模糊的、无 结构的、不定形的。非正式组织有两种重要的影响:1.它形成了某种态度、 理解、习惯、习性和制度;2.它形成了正式组织可在其中出现的条件。巴纳 德论证说,非正式组织使组织更有效率并有助于使组织更有效力。和传统的 管理理论不同,他认为权力并不是上司强加的,而是由雇员给予监督的,即 一切组织的权力均是自下而上的。因此,他提出,权力的行使有两条轨迹, 上级行政官员可以运用他们的正式权力来影响其下属,但在一定条件下,也 要下属接受其影响。他指出,管理者的职能是在组织的需要和雇员的需要之 间保持动态平衡,从而强调了行政协调的重要作用。除此之外,他在发展决 策程序方面也有重要影响。 三、行为科学理论的两次冲击 二次大战期间,在公共行政学领域中,可以说是传统的管理理论起主导 作用的时期。效率和经济是这一时期研究的主题,各种研究都是围绕着这一 主题展开的。此时公共行政学己形成较完整的理论体系,其范围包括行政管 理的体制、组织、结构、职能。决策、人事行政、财务行政等各个方面。由 于受传统的管理理论局限性的影响,这一时期的研究偏重于探讨绝对不变的 管理原则、严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工 作为中心的管理方式、机械的效率和服从。但是,需要指出的是,即使在这

一时期,传统的管理理论已经开始面临行为科学理论上的挑战,并且受到两 次大的冲击。第一次冲击是 1927 年到 1932 年美国哈佛大学教授埃尔顿?梅 奥(E.Mayo)、F.J.罗特利斯伯格等人在芝加哥西方电器公司霍桑工厂所进 行的研究,即著名的霍桑实验。这一研究最初是在传统的管理理论思想指导 下安排的,但其结果推翻了原有的传统的多种假设。霍桑实验证明;1.工人 是“社会人”不是“经济人”;2.金钱不是唯一的激励因素,存在着社会的 心理方面的激励因素; 3.除了正式组织之外,非正式组织有非常重要的作用; 4.新型的领导者所需求的不是以工作为中心的技术技能,而是以人为中心的 社会技能。虽然在第二次世界大战前,霍桑实验在实际运用中没有产生充分 的影响,但是它暴露出传统的管理理论的不足之处,促进了对人际关系的更 深刻的研究,奠定了行为科学的理论基础。对传统的管理理论的第二次冲击 来自美国人本主义心理学家 A.H.马斯洛(A.H. Maslow)的需要层次论。这 是提出最旱、 影响最大的一种激励理论。 马斯洛于 1943 年在 “人的激励理论” 一文中首次提出了这一理论,并于 1954 年在其名著 《动机与人格》 (或译 《激 励与人格》)中作了进一步阐述。马斯洛认为人的基本需要按其重要性和发 生的先后次序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要 和自我实现的需要五种层次。人们首先必须满足最基本的需要,并且只有在 满足低一层次的需要之后才发展出满足高一层次需要的动机,这种过程是逐 层发展的,并且是不可逆的。按照这种理论,管理者在管理过程中必须把人 的因素做为一种重要因素加以考虑,对人的激励的方法是否得当,直接影响 工作效率和组织效率。这种观点无疑对传统的管理理论提出了挑战。但是, 马斯洛的激励理论最初也没有对管理学和公共行政学领域产生直接影响,它 最初只在心理学界有影响, 直到本世纪 60 年代才开始引起管理学界的普遍重 视,广为流传并产生了重大影响。因此,在第二次世界大战期间,行为科学 还处在产生和初步发展的过程中,它对传统的管理理论的冲击直到第二次世 界大战结束后的一段时期中才显露出来并最终形成全面的、占压倒优势的挑 战。

第四节 战后时期(1946—1959 年) 第二次世界大战结束后,经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时 期,一方面是政府规模、结构、职能、作用进一步扩大,另一方面是行为科 学、计算机科学的发展和系统论、信息论、控制论等新学科的兴起,促进了 公共行政学领域研究的进一步深入,传统的管理理论的局限性越来越明显地 暴露出来,它不仅受到来自行为科学的挑战,而且受到社会系统理论、决策 理论、政策科学等多方面的挑战,因此,有的学者把 20 世纪 40 年代称为批 评与转变的时期,这种批评与转变在 40 年代未成为强有力的学术力量。在此 过程中,公共行政学也呈现出一种多元发展的趋势。 一、 对传统的管理理论的批评和新的理论的形成赫伯特。 A.西蒙 (Herbert A. Simon)在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位,他本人是美国卡 内基?梅隆大学计算机科学与心理学教授,而且是 1978 年诺贝尔经济学奖的 获得者,他将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的 知识运用于决策理论的研究,使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。 他在公共行政学研究方面最主要的著作是 1946 年在 《公共行政评论》杂志上 发表的一篇论文 《行政管理格言》和 1947 年出版的著作 《行政行为》。在《行 政管理格言》一文中,西蒙对传统的管理理论进行了抨击。他指出,大多数 构成行政管理理论的命题和原则都具有格言的性质,格言虽然便利,但存在 严重缺陷,因为格言几乎都是成对的,以相互矛盾的对偶方式出现。他对古 利克提出的专业化分工、命令统一、控制幅度、按目的、过程、对象和地点 来组织等原则提出了疑问,认为每条原则都存在一个与之相反的原则,因此 在可选择的、同样似乎可行的行政原则之间,会出现一种进退两难的困境。 同时,像专业分工、控制幅度、命令统一等原则也是相互冲突的。在《行政 行为》一书中,西蒙用一章的篇幅重申了上述质疑。他主张研究行政管理的 行为问题,并主要对决策行为进行了研究。用西蒙的话来说:“《行政行为》 一书的写作目的,就是要更好地理解组织中的人的行为,尤其是人的决策过 程。”西蒙的主要观点包括:1.管理就是决策。决策过程和决策行为存在于 一切组织的行政管理过程之中。“任何实践活动,无不包含着‘决策制定过 程’和‘决策执行过程’”。2.研究了决策行为的心理环境,借助于心理学 的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析。3.与“完全理 性”、“寻求最优”的经济人不同,“行政人”(或译“管理人”)是在“有 限理性”的范围内运用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决策方案 并进行决策的。4.对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析。5.从决 策的角度,对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处 理技术等问题进行了分析和研究。由于决策是一切政府组织和行政管理过程 中的重要活动,西蒙的研究无疑对公共行政学的发展有十分重要的影响。 从 1945 年起,约翰?高斯在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述 了如何运用生态学的方法研究公共行政学的问题,并于 1947 年出版 《公共行 政学之我见》一书,最早把生态学一词引入公共行政学。生态学本是生物学 和植物学中的术语。19 世纪 20 年代,社会学家们将其引入人类生活的研究。 高斯说:“生态学是各种有机体同它们的环境之间的多种关系的集合。”他 认为这种关系不仅同闭门研究行政过程的一般理论的行政学学者有关,而且 也同从事第一线行政活动的实践者有关。他列出了一些影响政府功能消长情

况的因素,如人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人 的性格。他认为这些因素可以说明公共政策和行政的某些起因。自觉认识生 态上的这些因素、有助于对行政过程和公共政策的制定进行具体分析,也有 助于行政官员更明智地对待其机构所面临的外部环境的需要和挑战。高斯为 公共行政学的研究开辟了一个新的方向。 1957 年,哈佛大学教授弗雷德?里格斯出版了《比较公共行政模式》, 1961 年又出版了《公共行政生态学》,促进了以生态学方法研究行政管理的 新方向。 保罗?亨森?阿普尔比(Paul H. Appleby )的理论以对政治一行政二 分法的批评著称。他的主要著作有《大民主》(1945 年)、 《政策与管理》 (1949 年)和《民主政府的行政管理与道德》(1952 年)。阿普尔比是美国 新政时期的行政官员,他深信在其担任农业部行政官员的 11 年中,美国公共 行政管理者深深地卷入了拟定和实施公共政策的政治程序中。在《大民主》 一书中,阿普尔比指出,政治介人行政的作用在于防止专横地运用官僚权力。 政治和行政不是分离的,因为官僚通过制定规章、解释法律和确定公民权利 使立法具体化。官僚甚至帮助国会议员起草法律。阿普尔比的论证冲破了政 治和行政之间的传统界线,他的论证基本上结束了关于政治一行政二分法的 争论。阿普尔比在他的著作中还将政府和企业进行了比较,认为政府与企业 不同,“政府就是行政工作”。政府官员的活动受下列因素制约:1.国会意 图和情绪的转移;2.政策实施的司法含义和法院可能做出的反应;3.对公众 和利益集团关心的决定和政策应负的责任;4.被迫和其他政府机构合作与协 调。在公共政策的制定方面,阿普尔比沿袭了玛丽?帕克?福菜特在《新国 家》(1921 年)一书中的论点,主张实行行政多元论的政治决策模式,他的 终极目的是使官僚的必要性和民主价值能够趋于一致。 罗伯特.A.达尔(Robert A. Dahl)1947 年在《公共行政学评论》杂志 上发表了一篇论文《公共行政科学:三个问题》,被认为是这一时期的经典 论著之一。在此论文中,达尔集中探讨了如何才能创建一门公共行政科学的 问题。达尔根据霍桑实验的结果和当时公共行政学研究的新的发展,论述了 古利克、厄威克等人在试图寻找公共行政学的普遍原则时存在的局限性,分 析了创建公共行政科学存在的三个困难,着重强调了研究人的行为和社会环 境对发展公共行政学的重要性,并且倡导更多地研究比较行政学。他的观点 集中体现在该文的结论部分。他最后概括了要建立公共行政科学必须具备的 三个条件:1.清楚地确定规范性价值的地位;2.较充分地认识到公共行政领 域中人的性质,人的行为有 较高的可预测性;3.有一批比较研究,根据这些 研究有可能发现某些超出国界和特殊历史经验的原则和一般原理。 德怀特?沃尔多(Dwight Waldo)自从 1948 年出版《行政国家》一书以 来,在几十年时间内,陆续有多部论著问世,一直对现代公共行政学的研究 有很重要的影响。他在这一时期的另一部重要著作是 1955 年出版的 《公共行 政学研究》。在《行政国家》一书中,沃尔多把矛头指向受到传统的管理理 论推崇的“效率准则”,古利克曾说:“效率在行政价值尺度上是第一号公 理,可能是行政管理学赖以建立的基本价值”。沃尔多则不然,他认为,20 世纪 30 年代的理论家们所提出的行政原理和规律来自于经验、 常识结论和信 息汇编,没有不可改变的行政管理原则,而且经济和效率的价值,也像用来 决定它们的方法一样狭窄。

在《公共行政学研究》一书中,沃尔多从公共行政学的历史发展和研究 现状,集中探讨了如何对之下定义的问题。这是公共行政学研究中一个令人 感兴趣但又令人困扰的问题。因为关于公共行政学的定义,多年来一直众说 纷纭,不仅没有统一的意见,而且存在着许多相互矛盾的见解。沃尔多分析 了所以出现这种现象的原因在于,“公共行政”一词有双重用法,一是标明 和表示知识探索的一个领域、一门学科或一种研究,二是标明和表示一个过 程或一种行为——管理公共事务。这是造成公共行政是科学还是艺术的争论 的一个原因。沃尔多认为,在公共行政问题上,从某些方面和某种关系上来 说,研究的中心要素是人本身,公共行政的许多研究是通过在公共行政中从 事这种行为和过程的人来进行的。根据这种观点,沃尔多对“行政”下了一 个比较明确的定义,即“‘行政,是具有高度理性的人类合作行为”。沃尔 多认为给“公共行政”下定义则比较复杂,它涉及到对“公共”的含义和意 义如何理解的问题,要做到这一点,最富有成效的方法是利用一些已在社会 学、人类学等学科中得到最充分发展的概念。因为在不同的地区、不同的社 会环境和文化历史背景中,对“公共”的理解是不同的。但是,沃尔多认为, 公共行政的中心概念是理性行为,即正确地计划实现特定的期望目标的行 为。和其他公共行政学家一样,沃尔多对公共行政学的定义和限定仍没有得 到普遍的认可,同样成为引起争论的问题。但是,他的研究对推动公共行政 学发展所起的作用却是得到公认的。 美国现代政治学家诺顿.E.朗(Norton E. Long)对公共行政学研究的影 响主要体现在他对行政权力的深刻分析方面。他于 1949 年秋在 《公共行政评 论》上发表的论文《权力和行政管理》开宗明义地提出了“行政管理的生命 线就是权力”的命题。他认为,各种行政管理机构由于其所处的政治环境的 影响,都在不断地为政治生存而斗争,官僚们为了维持其组织的生存,竟相 向下属团体、立法机构、执行机构以及一般公众争夺有限的权力源泉。他指 出:“对于产生而又限制权力的各种来源的分析,像合理的预算程序一样要 求进行深谋远虑的行政管理工作。……权力预算规划是实用行政科学中的一 个“基本论题”。“权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和 研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题”。诺顿.E.朗的论点主要是:1. 行政的第一个目标是获得并保持权力,行政结构中的各个层次都涉及到权力 问题; 下属官员不能依靠正式的指挥链条得到足够的政治权力去完成自己 2.  的工作,他们必须用自己抓住的权力补充那些来自等级制度的权力来源;3. 各级有自决权的官贝必须对其情境作出估计,分析自己的权力来源并制定出 相应的计划;4.在多元化的社会中,多种多样的政治压力是根据国会和政府 中的各种力量的平衡发生作用的;5.从社会制度的动态发展和相互联系方面 考虑有助于描述并认识行政权力和控制行政行为的问题。 诺顿.E.朗的研究提 出了许多在公共行政的权力结构和行政体制方面需要进一步探讨的问题。 二、多元化趋势的进一步发展 和 纯 学 术 的 研 究 不 同 , 英 国 行 政 理 论 家 C. 诺 斯 科 特 . 帕 金 森 (C.Northcote Parkinson)是在对公共行政部门的管理现状进,行统计调查 的基础上进行的。他于 1957 年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研 究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可用两句话来说明:1.一名 官员想要增加的是下属而不是对手;2.官员们相互之间制造工作。其基本点 在于说明行政人员数量的增加与工作数量没有关系,并以此揭示官僚组织实

际存在的弊端。帕金森论述说,人们一般有两种认识,一是文职人员总数的 上升必然是所要完成的工作量不断上升的反映,另一是官员数量的倍增必然 使其中的某些人无事可做,或者使所有的官员缩短工作时间,帕金森定律的 结论则不然。他认为,行政人员是按其所辖的工作人员数来看待其地位的, 如果能安置更多的人,这就是成功的可靠表现,即使工作量未增加,甚至工 作量减少时,他们也愿意不断增加所辖的下属人员;但是在任何情况下都不 愿意增加和自己地位相同的人以免增加其仕途上的竞争对手。同时,增加了 人员后并未相应减少各自承担的工作,相反,他们相互之间制造了许多工作, 例如依次传递、修改文件,其中不免要出现许多多余的内容和错误,最后再 一一纠正等等。最后,帕金森以数学形式提出了这条定律:在任何一个实际 上处于和平时期的行政部门中、可以预料其工作人员将按下列公式增加。帕 金森的结论是以对英国海军部和殖民部在一定期间内的任务要求及其官员数 目的实际变化的统计数字为依据的,他揭露出的是政府部门中普遍存在的机 构臃肿、人员膨胀的现象,并且提出了有独到之处的解释,因此在公共行政 学的研究领域中有一定的影响,同时也留下了一个在行政管理的实践中急需 解决的课题。 美国心理学家、麻省理工学院教授道格拉斯.M.麦格雷戈( Douglas Murruy Mc Gregor)对管理学和公共行政学的重要影响不仅在于他引起了管 理学界对马斯洛的需要层次论的浓厚兴趣,而且在于他提出的 X 理论和 Y 理 论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。麦格雷戈的理论最早见 于他于 1957 年 11 月在《管理学评论》杂志上发表的文章《企业的人性面》。 1960 年,他的重要著作以同样的书名正式出版并引起了广泛的注意。麦 格雷戈用 X 理论来表示传统的管理理论对人的假设。这种假设是:1.一般人 的天性是懒惰的——他想尽可能少干工作;2.缺乏抱负,不喜欢负责任,宁 愿被人领导;3.生来是以自我为中心的,对组织的需要漠不关心;4.在本性 上抵制变革;5.易于上当受骗,不很聪明,容易受到骗子和煽动家的愚弄。 麦格雷戈认为,这种对人的看法是消极的,它导致一种强制性的、严密监督 和严厉控制或放弃管理、宽容放任的管理方式。这种管理方式很少提供创造 性和自我激励的机会,其组织结构是传统的、有严格的等级制的组织结构。 他以马斯洛的需要层次论为基础提出了用 Y 理论表示的创新思想。Y 理论对 人的假设与调理论相反,因此导致的管理方式也有所不同。像权力分散和授 权、工作丰富化、参与管理和咨询性管理等都是麦格雷戈倡导的向正确的管 理方向发展的步骤。麦格雷戈认方,X 理论完全依赖对人的行为的外部控制, 把人当作孩子来对待,而 Y 理论则主要依靠自我控制和自我指挥,把人当作 成熟的人来对待。从实质上说,麦格雷戈探讨的是创造一种健全的组织机构 的方法,以便允许最大限度地发挥人的潜力,这种思想无论是对企业界还是 对公共部门的管理都有重要的影响。 查尔斯.E.林德布洛姆(Charles E. Lindblom)是耶鲁大学的经济学家 和长期研究公共政策的学者。 1959 年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》 (有的译为“凑合对付”的科学或应付科学)被认为是渐进主义的决策理论 的代表作。经过对政府决策过程的深入研究,林德布洛姆认为存在着两种截 然不同的决策,一种是“理性综合方法”或“根本方法”,一种是“连续有 限比较方法”或“分支方法”,前者是传统的行政学教科书中的方法,后者

则是在政府中做出决策的实际方法。他从五个方面对这两种方法的区别进行 了分析。1.价值目标的选择与所需行为的经验分析是否可截然分开;2.手段 和目的是否可截然分开;3.对一项政策是否可取得一致意见;4.是否对每一 个有关的重要因素都全面综合地加以考虑;5.是否经常大量地依靠理论。林 德布洛姆的看法是倾向于持否定意见的后者。他认为,行政决策实际上包含 五个特征:1.是“渐进的”,总是采取小的步骤逐步去实现目标;2.是不全 面的,不能在既定时间内考虑所有备择方案及其后果;3.是进行连续比较的 一次又一次地制订和修订;4.对各种方案的选择是“满足”标准而不是“最 佳”标准;5.最后的决策是折衷性的。国外一些学者认为,这种渐进主义的 决策方法描述了公共行政中运用得较普遍的决策形式,其作用在于采用一种 “竭力对付”或“应付”的方式,集中于与现有政策稍有不同或在有限方法 上不同的政策,而不是完全重新评价既定政策,讲求实用井简化决策过程。 林德布洛姆的研究对公共政策领域的发展有较大的影响。 在战后这段时期内,从总的趋势上看,公共行政学的发展是以对传统的 管理理论的批评为推动力的。由于这种批评往往是和心理学、社会学、经济 学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、 控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起,因此它所涉及的范围非 常广泛,同时也使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。但是,这种批 评并没有全盘否定传统的管理理论,只不过是提出了新的问题并进行新的探 讨,传统的管理理论仍在公共行政学的教学的、科研的、实践的各种活动中 保持着持久的影响。 从公共行政学的研究内容看,由于受到行为科学及其他学科 的影响,效 率、组织结构、工作程序等等仍然是引起人们重视的问题。但是,许多研究 已经超出了行政过程的结构性和技术性的范围,除了正式的组织形式和权力 结构外,组织已被作为一种包括各种社会和心理因素在内的、其成员之间相 互作用和影响的动态发展的复杂系统,一方面把效率的提高与人的行为的研 究联系起来。另一方面把组织自身及其成员的活动与外界环境因素联系起 来,从而深入并扩大了公共行政学的研究范围。同时,决策和公共政策的制 定,目标冲突、权力斗争、行政管理者的价值判断、激励手段和方法等等也 成为公共行政学研究的基本问题。这种深入的研究要求综合运用多种学科的 知识和概念,从而开辟出许多新的研究领域和课题并使公共行政学的研究呈 现出一种多元的、多方向发展的趋势。

第五节 60 年代以来 把 60 年代至今的发展作为一个时期描述是一种最简单、宠统的方法,其 间仍可做进一步的划分。例如,一种有代表性的意见,把每十年的时间划分 为一个时期,认为 60 年代是“科学—技术时代的顶点”,是公共行政学扩大 和发展的时期,系统方法对它有很大的影响。与之相比,70 年代是一个困难 重重的“资源贫乏”或“紧缩”的时代,因而公共行政学研究进入了一个检 查和反向的时期,亦有的学者认为,到 70 年代,公共行政学处于发展的“动 乱时期”,存在着各种各样的观点和争论。80 年代、90 年代继续沿着 70 年 代出现的趋势发展,进入了一个政治上和经济上保守主义重新抬头的时期。 公共行政学的研究与国民经济的发展、政府的发展和运行状况有密切联系, 其 70 年代以来的发展趋势是欧美资本主义国家经济不景气、税收负担沉重、 社会问题严重、现行政府机制的各种弊端加剧的反映。 一、60 年代的研究成果 美国公共财政专家艾伦?希克于 1966 年在《公共行政评论》杂志上发表 的一篇论文《通向计划规划预算之路:预算改革的阶段》被认为是关于财务 行政的经典之作。自威廉.F.威洛比论述美国的预算改革运动以来,预算理论 一直是公共行政学研究的主要内容之一。如 V.O.基(V.0.Key,Jr)的《短 缺的一种预算理论》(1940 年)、维恩.B.刘易斯(Verne B. Lewis)的《论 预算理论》(1952 年)、艾伦?威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)的《预 算过程的政治》(1964 年)等等,都对预算问题有深入的研究。艾伦?希克 (Allen Schick)对预算改革的历史进行了权威性的概括并论述了计划规划 预算制的基本概念和原则。他认为任何预算制都有三种明显的职能或过程, 即计划、 管理和控制。 预算改革的历史可以划分为三个阶段。 第一阶段从 1920 年到 1935 年,重点放在发展一种适于控制经费开支的系统上;第二阶段始于 美国新政时期,一直持续到 1950 年,重点强调的是管理,表现在拨款结构上 的改革,管理水平的改进,工作评定的规划等等,第三阶段始于 1960 年,强 调的是计划,致力于将计划和预算联系起来,实行计划规划预算的方法。它 最初是由兰德公司提出来的,1961 年美国国防部最早采用这种方法,约翰逊 总统 1965 年要求各部都予以采用。艾伦?希克认为,凯恩斯强调政府干预经 济行为的宏观经济学、新的决策、信息和技术的发展及系统分析方法的实际 运用推动了计划和预算的过程逐渐趋同, 成为影响预算改革的因素。 艾伦? 希 克此后还发表了一些有重要影响的论文和著作,对联邦预算程序及预算环 境、立法者与预算程序的关系、各种预算方法等等进行了深刻的分析,其本 人对美国预算改革的实践和 1974 年国会预算和扣压控制法的制定和实施也 有一定的影响。 耶路撒冷希伯莱大学教授、政策分析家耶赫兹克尔?德罗尔(YehezkeI Dror)是林德布洛姆的渐进主义的决策理论的主要批评者。德罗尔于 1967 年在《公共行政评论》杂志发表的论文《政策分析员:政府机构中的一种新 的职业角色》是一篇有代表性的文章,其后五年内,他又出版了政策科学方 面的多部论著。德罗尔认为,由于微观经济学、福利经济学、定量决策理论 的发展以及运筹学、成本一效益分析、计划规划预算和系统分析等方法的运 用,出现了一种新的职业角色,即政策分析人员,这是在旧的职能的基础上 所形成的一种新的职业。他强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方

法的更高级的知识形式,它的特点在于集中研究公共决策和公共政策的制订 过程,扩大了决策和政策制定的范围。强调创造性的、新的政策备择方案, 广泛运用各种知识、模型和方法,重视对未来的长远预测,所进行的分析是 灵活的和系统的。德罗尔批评渐进主义的决策理论有一个严重缺点,即其可 接受的边际改革不能满足日益发展的政策需要。他认为,政策需要改变时, 决策者也许不得不比渐进方法所期望的更为大胆地发展新事物。当过去的政 策不能解决问题时,政策的渐进变革不会产生重大的、较好的效果,其结果 对决定下一步怎么办也无关紧要。德罗尔提出在所有主要行政机构中都应设 立政策分析人员的职位并让其接近高级的政策制定过程,他们一般以最高行 政长官和直线高级官员的顾问的身份正式行使职责。德罗尔也是最早呼吁创 立一种“政策科学”方法的人之一。 彼得.F.德鲁克(Peter F. Drucker)是美国当代最著名的管理学家,被 认为是经验主义的代表人物和现代管理学的创始人,他写有许多著作,广泛 地论述工业社会的本质、企业管理的基本任务和实践经验、目标管理的哲学、 创业精神和创新管理等, 其对公共行政学的研究有重要影响的著作主要有 《管 理实践》(1954 年)、《有效的管理者》(1966 年)、《管理:任务、责任、 实践》 (1974 年)、 《管理学导论》 (1977 年)、 《动乱时代的管理》 (1980 年)等。德鲁克在推动 “目标管理”概念走向普及实施方面起了 主要的作用。 除对企业管理有创见性的论述外,对公共服务机构的管理也有独到的见解。 德鲁克论述说,公共服务机构在当前社会中日益占有重要地位,是现代社会 的真正发展部门。但是除个别例外,它们的绩效和工作质量并不好,其原因 不在于它们没有像企业那样进行管理、缺乏更好的人才或目标不明确,而在 于它们是靠预算取得拨款的。单纯地追求更多的预算而不考虑如何提高效 率、改进工作也会出现帕金森定律的结果。他认为,企业的绩效可以用利润 来衡量,而公共服务机构不能去追求利润,其绩放不能用利润来衡量,并且 也不能以取得多少预算和人员多少来衡量。公共服务机构的主要目的是服 务, 应强调它工作的效果和效益。 德鲁克指出: 要使服务机构把工作做好, …… 并不需要“伟大人物”,而需要的倒是制度。德鲁克对公共服务机构的特点、 绩效不好的原因、成功的条件及改进方向的论述不仅在理论研究上是有创见 的,而且在实践中也有重要的指导作用。 劳伦斯.J.彼得(LaurenceJ.Peter)和雷蒙德?霍尔(Ray-mond Hull) 1969 年出版的《彼得原理》一书提出了一条与帕金森定律。一样揭露官僚制 组织弊端的原理。该书指出,在任何等级制度的各个层次上都能看到一种普 遍现象,即许多人不胜任他们目前所担负的工作。根据对雇员在等级制度中 晋升方式及其晋升后履职情况的研究,在概括上百个实际案例的基础上,作 者们对彼得原理表述为:“在等级制度中,每一名雇员都趋向于晋升到他所 不能胜任的等级上”。同时他们还进而引出了一条推论:“每一个岗位最终 往往被一个不适合履行其责任的雇员所占据”。彼得原理是对工作效率低下、 领导软弱无力的官僚现象所作的一种解释,按照他的解释,这种现象的原因 在于等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。他们 在低一级的工作岗位上本来工作得很好,但是在出现职位空缺向上晋升时就 变得不胜任了。彼得认为,应建立一门研究等级制度的新科学-等级制度学, 这门学科无论在公共行政还是在私人行政领域中都将有很大的应用性。 美国政治学和公共行政学教授艾伦?威尔达夫斯基曾任伯克利加利福尼

亚大学公共政策研究学院院长,对预算、决策、政策分析等都有深刻的见解, 他的主要论著有《预算过程的政治》(1964 年)、《计划规划预算制度的营 救政策分析》(1969)年)和《自我评估的组织》(1972 年)等。《预算过 程中的政治》是美国行政学中最常引用的著作之一。威尔达夫斯基在这本书 中提出了被称为政治妥协和政治策略的预算理论。他认为与其说预算是施政 的工具,不如说是全社会决策过程的一部分,在这个过程中,各社会集团、 各级政府、办事机构、管理和制定预算机关、总统、经济顾问团、国会和国 会所属各个委员会等共同决定。“谁在何时、何地、如何得到什么”。各种 各样的参与者扮演着可预见的角色。行政官员要求不断增加预算,甚至采用 虚报的方法,预算机构则想法削减预算,立法人员则是最后的仲裁者。因此 预算涉及到经济的、法律的、政治的、社会的各种因素,其结果主要是受妥 协、策略和交易等考虑所左右。在《计划规划预算制度的营救政策分析》一 文中,威尔达夫斯基对计划规划预算方法提出了批评,认为它威胁了立法者 偏爱的集中预算制,趋向于打破国会委员会的专业化领域,因此在政治上不 能被接受。在政策分析方面,威尔达夫斯基所持的是渐进主义的决策程序的 观点,在围绕行政决策适当模式的持续不断的争论中,对采用渐进性的决策 模式有深刻的论述。 美国政治科学家赫伯特?考夫曼(Herbert Kaufman)继保罗?亨森、诺 顿.E.朗等之后深入探讨了公共行政的权力结构、 行政权力与政治权力的关系 等问题。其主要著作有《行政行为研究》(1960 年)、《州和地方政府的政 治与政策》(1963 年)、《组织理论和政治理论》(1964 年)、《行政分权 和政治权力》(1969 年)、《组织变革的限制》(1971 年)、《联邦机构官 员的行政行为》(1981  年)等。在《行政分权与政治权力》一文中,考夫曼 概述了美国政府机构行政史上变革的过程,这些变革主要体现在代议制、政 治中立权限和行政领导地位三个方面,在不同的历史时期分别侧重强调某一 个方面。其结果是一些社会集团提高了影响力,而另一些社会集团则感到受 压抑,要求进行变革,因此,强调某一方面以满足一部分集团的利益的变革 交替地循环着。他认为目前变革的进程要求建立一种代议制的新模式,要求 行政机构更具代表性,因此形成了一种要求分权的趋势,其结果是导致变革 和改组,形成新的冲突和联合。考夫曼在其他文章中对政府机构的变革与改 组进行了更深入的探讨。他指出,改变公共政策、对行政管理、预算、人事 管理、标准操作程序、采购方式、激励制度以及对行政部门进行日常工作的 其他技术方面加以改善,可以提高效率和简化手续,但是,它们与改组相比, 常常显得肤浅、琐碎,没有政治上的价值,“因为改组是大规模地创立新行 政机构,将旧机构重新组合,废弃过时机构并将其职能分配给其他机构,对 现存机构的自主程度加以改变以及诸如此类的结构方面的改变。因此,当改 革家致力于使政府精简,使之更有效率、更少耗费时——使政府处于可控状 态——,他们倾向于走改组的道路。”考夫曼概括出七种改进机构的标准方 案:1.对控制幅度加以限制;2.将有关职能置于统一的指挥之下;3.为行政 人员配备充分的辅助人手;4.授权行政部门公正而自主地改组其所领导的机 构;5.减少某些单位和单位领导人对政治领导人所承担的影响与责任;6.分 散行政权限; 7.增加公众对行政管理工作的参与。这些方案之间是有矛盾的, 前四种方案有一种集权的趋势,后三种方案有一种分权的趋势,并且每一种 方案都有优点和缺点。考夫曼认为,和西蒙所说的成对的行政格言一样,改

组方案也是如此,但每对中的两个部分都包含着智慧和真理,改组者的天才 在子能懂得在某个时候应采取哪种“对立与转化”的方式。考夫曼还论述了 改组的效果、方法、领导形式等等,这些研究代表着公共行政学发展的一个 方向。 二、新公共行政学 H.乔治.弗雷德里克森(H. George Frederickson)是 70 年代发展起来 的新公共行政学的代表人物之一。 1968 年, 由叙拉古大学人文科学教授和 《公共行政评论》 主编德怀特? 沃 尔多发起在明罗布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议,目的是考虑该领 域将来可能的发展方向。会议结果产生了“新公共行政学”运动,会议记录 汇编为《论新公共行政学:明罗布鲁克观点》一书于 1971 年出版。该学派致 力于把公共行政学的注意力,从传统的关心效率、效果、预算和科学的管理 技术转到关心社会公平上来。传统的公共行政学理论把效率和经济作为两个 基本原则,而新公共行政学赖以建立的原则是社会公平。他们十分注意研究 社会需要、特别是城市生活与暴力的问题,论述价值、道德和组织成员的个 人发展,对道德理论、哲学和行动主义有浓厚兴趣。H.乔治. 弗雷德里克森 被选入《论新公共行政学:明罗布鲁克观点》一书中的论文《论新公共行政 学》明确地表述了新公共行政学的理论和观点。他写这篇论文出于三个目的: 1.为在明罗布鲁克会议上介绍其对新公共学的解释和综合概括;2.说明其解 释和综合概括与范围更为广泛的行政管理的思想和实践的关系;3.解释新公 共行政学和组织理论相互之间的影响和意义。他指出,“新公共行政学把社 会公平加入到传统的目标和基本原理中。实用的或传统的公共行政学试图找 出下列两个问题中的任何一个问题的答案: 怎样才能利用可利用的资源提 1.  供更多的或更好的服务(效率)?2.  怎样才能花费更少的资金保持服务水平 (经济)?新公共行政学则增加了这样一个问题:这种服务是否增强了社会 公平?”由这个基本点出发,弗雷德里克森明确地论述了新公共行政学所关 心的问题、基本见解和主张、与传统的公共行政学的区别;概述了新公共行 政学在公共组织中普遍存在的分配过程、整合过程、边际交  际过程和社会 情感过程方面各种问题上的新的观点;分析了新公共行政学遇到的反对意 见、所产生的影响、与组织理论的相互影响及它的学术环境。弗雷德里克森 的主要论著还有《社会公平和公共行政》 (1974 年)、 《新公共行政学沿革》 (1977 年)和《新公共行政学》(1980 年),他于 1977 年成为美国公共行 政学会主席,这表明了他本人及新公共行政学的观点对公共行政学发展的影 响。 三、其他代表性理论 弗雷德里克.C.莫舍(Frederick C. Mosher)是一位有长期行 政实践经 验而又从事公共行政学研究的学者,他的主要论著包括《民主与公共服务》 (1968 年)、《短暂社会中的公共服务》(1971 年)、《美国公共行政:过 去、现在和未来》(1975 年)等。在《民主与公共服务》一书中,莫舍提出 了 “专业人员国家” 的理论。 莫舍根据 1960 年的统计资料指出, 在所有的 “美 国的专业人员、技术人员和类似的”工作人员中,有 36%的人员是由政府直 接雇佣的(间接雇佣的除外)。这一数字说明了行政工作日益专业化的趋势。 莫舍的“专业人员”指的是:1.有合理而且明确的职业范围;2.一般需要受 过高等教育,至少也要取得学士学位;3.能够为该职业团体的成员提供一种

终身职业。专业人员总体上可以分为“一般性专业”和“公共服务性专业” 两大类,其包括的范围非常广泛。莫舍提出了“专业精华”的概念,他们是 “核心”,处于机构的中心部位,控制着关键职位,是领导班子的主要的或 全部的来源,同时也是政府中的基本决策人。“无论是更好,还是更坏—— 或者说是既更好又更坏——总之, 我们的政府在很多方面而今是在专家们 (包 括科学家们)的掌握之中”。这种专业化的趋势带来了雇佣、晋升、组织形 式、专业教育等一系列变化。在《短暂社会中的公共服务》的论文中,莫舍 主要阐述了两个问题:1.美国的公共行政服务的发展方向;2.如何能够以及 是否应该在公共服务方面有所准备,以满足未来高等教育和公共服务管理系 统可能提出的要求?莫舍广泛探讨了对公共服务和政府的社会要求、社会发 展趋势、公共服务组织、参与管理、分权、专业化及社会趋向和两难境况对 公共组织、公共服务、人事制度和高等院校的含义等各种问题,这些问题对 公共行政学研究的发展都有根重要的意义。 戴尔.S.赖特(Dei1 S. Wright)是长期研究美国政府间关系的专家,他 的论文《八十年代政府间的关系:政府间关系的新阶段》(1983 年)是这方 面的代表作。美国是实行联邦制的国家,如何划分中央政府和地方政府之间 的权力,调整二者之间的关系是公共行政学研究的一个重要内容。在这篇文 章中,赖特将美国政府间关系的发展过程划分力六个阶段:冲突阶段(20 世 纪 30 年代以前)(合作阶段(20 世纪 30 年代—50 年代)、集中阶段(20 世纪 40 年代—60 年代)、创造阶段(20 世纪 50 年代—60 年代)、竞争阶 段(20 世纪 60 年代—70 年代)、测算阶段(20 世纪 70 年代—80 年代)。 赖特集中论述了每一个阶段政府间关系的特点和演变并用一些形象的隐喻来 表示它们,分析了每一阶段的主要问题、参与者的观念、政府间关系机制的 变化等等。赖特着重对第六个阶段,即测算阶段进行了论述。他认为这一阶 段遇到的主要是责任性、破产、强制因素、依赖性、联邦作用、公众信任方 面的问题,一些城市陷入的行政危机是这些问题的集中反映,“测算”的基 本含义是指精心计划和定量化的预测,它反映出这一阶段处理政府间关系及 其机制的特点。赖特指出,80 年代是一个国家、州、系地方关的特性和内容 继续受到争论、争议、精心改进或重新规定的时期。里根政府推行的新联邦 制在此方面带来的一系列变化是需要不断进行研究的一个重要方面。 60 年代以来,一方面随着经济和科学技术的迅猛发展,公共行政的范 围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性和复杂性不断发展变化, 另一方面由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧,使公共行政学的研 究继续沿着多元的、多方向的趋势发展,并且在学术研究中充满了各种各样 的争论和分歧。在这一段时期内,公共行政学的研究继续不断开拓新的研究 领域和课题,除传统理论研究的范围之外,在政策分析、系统方法、政府责 任和道德、权力结构、行政体制、政府间关系等方面进行了更深入的研究。 同时,由于对传统理论的一般原则批评的影响和适应社会变革、寻找解决社 会问题良方的需要,公共行政学的研究日益注重于现实并形成了各种对立的 观点和派别, 年代出现的新公共行政学运动是探讨公共行政学今后应如何 70 发展的学派之一。在近百年的发展过程中,公共行政学作为一门独立的学科 已经确定了它的地位和所要研究的基本领域,但其理论体系和研究内容仍在 不断的发展变化之中。