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生育保险

1、生育保险概念的由来
①、生育保险的概念(国内外的概念) 国内学者(刘金艳): 生育是一种社会行为,是人类社会得以存续和发展的基础。 生育保险,是指国家通过社会立法建立生育保险基金,对生育行为承担者提 供物质帮助的一种社会保险。 (一般使用的概念: 生育保险是通过国家立法规定, 在劳动者因生育子女而导致劳动力暂时中断时, 由国家和社会及时给予物质帮助 的一项社会保险制度。 本处选用承担者的原因在于,将生育保险的保险对象定义 为女职工或生育妇女, 这样定义有局限性,生育保险本质上应该是为生育行为的 承担者即符合条件的妇女及男性社会成员提供的社会保险待遇, 不能以生育保险 因经济发展水平造成的保障限制而缩小其在理论上的定义范围。) 生育保险制度,是国家和社会通过立法对处于生育事件发生期间的生育责任 承担者提供一定的经济、物质及服务等各方面帮助的一项社会保险制度。 ②、生育保险与相近概念的联系和区别(有写得好的就写上去) 第一, 生育保险与商业母婴险: 商业母婴险是商业保险公司专门针对母婴群体设立的商业保险险种,通常对 孕妇的妊娠期疾病、分娩死亡、胎儿或新生儿的死亡、新生儿先天性疾病或 者一些特定手术给予一定的保险金给付。其保险形式主要有两种-附加型母 婴险和主险的母婴险,由于生育保险只能对母婴提供最基本的保障,可以说 商业母婴险对生育保险起到了补充作用。(附加型母婴险通常在投保女性健 康险或寿险后附加投保,保险期限和缴费期限相对较长,投保年龄限制小; 而主险的母婴险可单独投保,准妈妈作为第一保险人,新生儿为第二保险人, 保险期间一般较短,市面上常见的为 1-6 年期。(参见郭立刚.未雨绸缪 育 龄女性亟须关注生育保险[N].中国保险报, 2007,11-22.)) 联系:商业母婴险与生育保险一样都是为生育设立的险种,对被保险人都有 年龄、资格等要求,都服务于一定的经济基础。 生育保险与商业母婴险又是两种不同的保险形式: 首先,二者性质不同,生育保险是社会保障事业的一项内容,它既是国家对 生育行为承担者承担的一种社会责往,又体现了国家对社会生话的强制干预, 具有物质帮助性和非营利性的特点。符合法律规定的投保人必须参加生育保 险,没有选择的余地,其法律依据属于社会保险法范畴;商业母婴险是一项 商业经济活动, 由专门的经济实体即保险公司接照市场价值规律的作用经营, 以营利为目的,投保人可以自愿决定是否参加商业母婴险,其法律依据属于 商业保险法范畴。 其次,二者保险对象不同。生育保险的对象除了包括符合条件的妇女外还可 以包括纳入生育保险范围的男性。受经济发展水平和传统观念的影响,目前 各国生育保险适用对象大多为薪金劳动者并以女性为主,而商业母婴险则以 符合其保险规则的生育妇女和新生儿为保险对象,生育妇女不以薪金劳动者 为限,也不包括男性。 再次,二者费用负担不同。生育保险费用的负担根据各国国情不同可以分为 由雇主、被保险人和政府三方负担、由雇主全额负担和由国家全额负担三种

类型,保险费收取比商业母婴险低,而商业母婴险的保险费则由被保险人全 额负担,收取标准较高。 最后,二者作用不同。生育保险的作用是通过减少和解决妇女在孕产期以及 流产期间因生理特点造成的特殊困难而维护妇女的基本权益、保障人类社会 人口再生产的顺利进行。商业母婴险的作用在于在被保险人遭遇到合同约定 的事故时,给予一定的经济补偿以减轻其损失,这种补偿的本质不是为了保 障被保险人的基本生活,也不是一种国民收入的再分配,而是保险人与被保 险人之间因合同而产生的一种权利义务关系。 第二,生育保险与医疗保险: 世界各国大多将生育保险纳入医疗保险范筹,因为生育行为和疾病有许多相 似的地方。目前,我国的医疗保险是指由国家立法,通过强制性社会保险原 则和方法筹集建立医疗保险基金,当参加医疗保险的人员因疾病需要获得必 需的医疗服务时,由经办医疗保险的社会保险机构按规定提供医疗费用补偿 的一种社会保险制度。医疗保险是与生育保险最易产生交叉的概念,二者都 是法律规定的强制保险,都属于社会保险的范畴,都可以对被保险人提供必 要的医疗服务,二者都具有强制性、互济性、福利性和社会性的基本特征, 但二者毕竟是两种不同的社会保险形式,还是有区别的: 首先,二者保险对象不同。生育保险的保险对象主要是女性,随着生育保险 的日益发展,部分国家和地区也包括生育妇女的配偶即男性,但受性别的限 制,男性享受生育保险项目的范围明显比女性小。医疗保险待遇享受的对象 是全体被保险人,不区分性别,享受保险待遇的范围和标准是相同的。 其次,二者享受时间和次数不同。生育保险的享受时间是法律规定的妇女生 育前后一段时间,在不同国家对享受次数也有不同规定,如在我国实行计划 生育政策,符合条件的妇女一生一般只享受一次生育保险待遇,只有少数情 况可享受两次以上。医疗保险一般没有时间的限制,符合条件的被保险人无 论在哪一时间患病都可以享受医疗保险待遇,在享受次数上也没有限制。 再次,二者保护内容不同。生育保险着重生育期间的健康保护,其提供的医 疗服务基本上以保健和监测为主,包括定期对产妇进行身体检查、对产妇和 胎儿的监护等,正常分娩无需进行治疗,治疗只是特殊情况下采取的措施; 相反,医疗保险着重对疾病的治疗,这里的治疗是以必要的检查、药物、理 疗和手术等医疗手段来实现的,保健和监测只是治疗过程中需要兼顾的其他 方面,非主要方面。 最后,二者假期时限不同。生育假期的享受期限各国有明确规定,如我国正常产 产假为 90 天, 并且严格规定产前假为 15 天;医疗保险对享受者的假期没有时 间限制,一般以病愈为期限。

2、我国生育保险的开端以及发展
①、主要是政策的变迁

1951 年 2 月 2 日、颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》首次对生育保险的 适用对象、保险待遇、管理方式等方面做出明确而具体的规定。此条例的颁布为 生育保险在全社会范围内的建立掀开了薪新的一页。 1953 年 1 月 26 日、 《中华人民共和国劳动保险条例》 (修正草案)由劳动部颁布 施行,在生育保险的待遇标准问题上,该草案做出了更为细致的规定:“女职工可

享受到 56 天的产假,期间的工资不变; 怀孕不满 7 个月,女职工流产的,享受不超 过一个月的产假,期间的工资不变; 女职工难产或生育双胞胎的,假期增涨 14 天, 期间的工资不变; 女职工因怀孕、分晚而引发的一系列费用由用人单位行政或资 方承担; 休假期满之后仍不可以正常工作的,若经医院证明,可比照疾病待遇来处 理。 ” 1955 年、 《国务院关于女工作人员生产假期的通知》将生育保险的适用范围进一 步的扩大到各大机关、事业单位的所有女职工。至此各大机关、事业单位的所有 女职工与企业女职工在生育保险待遇上大体不分上下。 20 世纪六、七十年代时期,在“社会主义改造”和“文化大革命”的非常特殊 时期,生育保险具体实施管理秩序混乱,已经是无法可依,生育保险法律制度进 入了一个停滞时期。70 年代末,女职工生育保险随着“文革”的结束重新受到重 视。并于 1969 年出台《关于国营企业企业财政工作中几项制度的改革意见》 。 1986 年,全国总工会、妇联、卫生部以及劳动人事部共同印发了《女职工保健 工作暂行规定(试行草案)》 。1988 年、 《女职工劳动保护规定》 ,女职工产假由原 来的 56 天增加至 90 天(其中产前 15 天) ,同时废弃 1953 年、 《中华人民共和国 劳动保险条例》 (修正草案) 、 1955 年、 《国务院关于女工作人员生产假期的通知》 。 改革试点工作: (改革开放) 1988 年、江苏省南通市开始实行《南通市全名、大集体企业生养基金统筹暂行 办法。 》企业按男女全部职工人数,每年一次性向社会统筹机构上缴一定数额的 资金,建立女职工生养基金。统筹企业中有女职工生育,其生育医疗费和生育津 贴由社会统筹机构负责支付。 其余参加试点工作的还有昆明、 曲阜、 绍兴、 宁波、 德州、湖南等几十个县。 1988 年、辽宁省鞍山市实行《鞍山市保护老人、妇女、儿童合法权益的规定》 , 该规定要求:生育津贴由夫妻双方所在企业各自承担 50%,若男方在部队、外地 或机关工作,由女方单位全部承担(第三章第八条) 。实行类似规定的还有苏州 等市县。 生育保险基金社会统筹或生育保险费用分担在很大程度上减轻了试行企业生育 保险费用的压力,对女性就业产生了积极的作用。但由于地方法规的非权威性、 各地操作管理上的复杂性, 基金的收缴有一定的困难,尤其是男性职工较多的企 业。各地办法不统一,也增加了管理与监督上的难度,因此很需要有全国统一的 法规出台。 1994 年、 《企业职工生育保险试行办法》 的颁布统一了生育保险基金的统筹方法, 其遵循了中国特色社会主义市场经济运行规律、满足现代化社会保险要求,是我 国第一个试图与经济转型相适应的生育保险法规, 也是使得生育保险开始走向社 会保险的方法。随后,国务院颁布的《中国妇女发展纲要(1995-2000)》以及《中 国妇女发展纲要(2001-2010)》进一步的推动了《试行办法》在全国范围内的试 行,并且将女职工生育保险费用的改革由国有企业扩展到所有性质的企业 ,实现 了生育保险费用的由企业单独经管改为社会统筹运营的转变。从此之后,我国生 育保险法律制度开始全面复苏并且走上了蓬勃发展的道路。 2009 年、人力资源和社会保障部发出《关于确定城镇居民生育保障试点城市的 通知》 ,我国城镇生育保障试点工作正式开始。之后,城镇非就业具名也将被纳 入生育保险范围。

1995 年 1 月 1 日起试行的《企业职工生育保险试行方法》和 2011 年 7 月 1 日实 行的《中华人民共和国社会保险法》的主要内容如下: ①、覆盖范围(城镇企业及其职工、职工未就业配偶) 《中华人民共和国社会保障法》重新明确了职工未就业配偶享受生育保险待遇。 新中国成立初期,生育保险曾覆盖职工未就业配偶。 “文化大革命”时期城镇女 性普遍就业,大部分家庭都是双职工家庭,这条规定就不再强调。经济转轨时期 至 2010 年 10 月 28 日前,生育保险模式有所转变,有关规定多次更新,但都没 有对职工未就业配偶生育保险的条款加以强调。2010 年通过的《中华人民共和 国社会保险法》 重新明确了职工未就业配偶享受生育保险待遇。 第五十四条规定: “职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。 所需资金从生育保险基 金中支付” ②、资金筹集 企业按照不超过工资总额的 1%向社会保险经办机构缴纳,职工个人不缴费。 ③、支付项目 生育保险基金支付项目有生育津贴、 与生育有关的医护费用 (如检查费、 接生费、 手术费、住院费和药费)和管理费用。 女职工生育出院后,由生育引起的疾病的医疗费,由生育保险基金支付;其他疾 病的医疗费,按照医疗保险待遇的规定办理。 ④、资格条件 企业参保缴费,职工遵守计划生育规定。女职工违反国家有关计划生育规定的, 按照国家有关计划生育规定办理,不享受上述各项待遇。 ⑤、支付标准 产假 90 天,其中产前休假 15 天,难产增加 15 天。多胞胎生育的,每多生育一 个婴儿,增加产假 15 天。女职工怀孕流产的,其所在单位应当根据医务部门的 证明,给予一定时间的产假(国务院《女职工劳动保护规定》1988 年) 。生育津 贴按本企业上年度职工月平均工资计发(1995 年以前是按照本人原工资的 100% 计发) 。职工未就业配偶一般只享受生育医疗费津贴,支付标准尚未统一,大多 数省市为在职女工平均工资的半数(如福建、湖南、新疆等,有的为当地一个月 的社会平均工资(如黑龙江) ,有的给一个固定数(如广西柳州) ) ⑥、生育保险制度与女工劳动保护制度的重合之处 1、产前产后工时减免 2、孕期工作量减免 3、母婴保护设施 4、女性就业保障 2012 年 4 月 18 日,国务院通过了《女职工劳动保护特殊规定》,与此同时,废除 了 1988 年颁布的《女职工劳动保护规定》,该规定进一步延长了女职工的产假 时间,明确指出用人单位对于本单位生育女职工的应尽义务。该规定第 13 条, 专门针对于用人单位违反规定侵犯女职工生育权的不同情形给予不同程度的处 罚。 为了进一步保障公民的剩余权益,国家人力资源和社会保障部于 2012 年 11 月 22 日研究起草了 《生育保险办法(征求意见稿)》 。 以此体现了对于生育女职工 的特殊权益的关怀与重视。

3、国内外生育保险的保险范围和标准
(1)结合各国的相关情况,生育保险一般具有以下几项特征: 第一, 生育保险的实施对象主要是女性。这是由生育这一特定的生理现象和国家 经济发展水平所决定的。按照我国目前的规定,还只是在达到法定结婚年龄,正 式登记结婚,并符合国家计划生育规定的女职工生育时才能享受生育保险待遇。 在一些国家和地区也将男性纳入生育保险的保险对象, 这是社会经济发展和生育 保险制度逐渐走向成熟的表现,男性生育保险的实现方式主要体现在物质补偿、 休生育假两方面, 我国一些地区的生育保险法规,如四川省和广东省的计划生育 管理条例也有类似的尝试。 第二, 给付项目多。 在国外, 生育保险的给付项目包招生育假期、 生育收入补偿、 生育医疗保健和子女补助金等项目。在我国,除了产假、生育津贴(产假工资) 、 生育医疗保健项目外,生育保险还配合国家的人口控制政策,对晚婚、晚育的生 育妇女制定了一些奖励政策,如产假在 90 天的基础上增加 30 天;难产的,另 增加产假 15 天等。 第三,待遇给付标准高。生育保险待遇相对优于其他社会保险,因为它是满足人 类繁衍生存和劳动力再生产的需要,因此,生育保险的给付期限和待遇水平一般 高于其他社会保险。妇女生育补偿一般相当于被保险人生育前基本工资的 100%, 我国生育津贴的支付方式和标准为:没有实行生育保险费用杜会统筹的地区。按 照《中华人民共和国劳动保险条例》的规定,由所在单位支付产假工资,期限一 般为 90 天; 己经实行生育费用社会统筹的地区,由生育保险基金按照一定比例 支付生育津贴。 第四,生育保险实行“产前与产后都享受的原则” 。在临产分娩前一段时间,由 于行动不便,女职工已经不能工作或不宜工作;分娩以后,需要一段时间休假、 恢复健康和照顾婴儿, 这是生育保险不同于其他险种的一个明显特点,因为其他 险种一般具有重在善后的特点。 第五,生育保险具有明显的阶段性。一般情况下,生育带来的劳动力缺失和收入 中断是暂时的,不像其他风险带来的可能是劳动收入的长期甚至永久中断 (2)生育保险制度的内容 主要包括生育保险的覆盖范围、享受生育保险的资格条件、生育保险待遇、制度 执行机制等方面。 第一,生育保险的覆盖范围。在大多数实行社会保险制度的国家,生育保险的覆 盖范围包括工资劳动者及其配偶, 未被纳入到工资劳动者范围的公民可以通过自 己缴纳全部保费的形式享受生育保险或者受到国民健康保险提供的一次性生育 津贴补助。在一些福利国家,生育保险的保障范围包括一切妇女及其配偶,没有 雇员和非雇员的差别。 一国生育保险范围的大小与该国的社会政策和经济发展水 平关系密切。通常情况下,在一国的社会政策为既定的水平下,经济发展水平越 高,其生育保险的范围就越大,反之就越小。目前我国生育保险保障的范围包括 国家机关、人民团体、企业和事业单位的女职工,某些地区也将符合计划生育规 定的男职工未被列入职工生育保险范围的配偶纳入保障范围,如江苏常州。 第二,生育保险的享受资格。由于各国实行生育保险的模式不同,享受资格也不 完全相同,概括起来主要有三种类型:在实行社会保险制度模式的国家,要求享 受生育保险待遇者必须在生育之前尽参保义务,即缴纳一定的保险费,这种类型

主要以德国、美国、巴西等国为主,这些国家的生育保险项目一般包含在医疗保 险项目之内; 在实行雇主责任制模式的国家,生育费用由企业雇主或职工所在单 位全额负担,不要求保险待遇享受者有生育保险缴费记录。如前苏联、利比亚、 马尔他、布隆迪等国家;在实行福利制度的国家,不以是否参保作为享受生育保 险待遇的前提,如瑞士、加拿大、丹麦、澳大利亚、新西兰等国政府规定,只要 符合国家公民资格和财产调查手续的妇女,一般都能享受生育保险待遇。我国在 1988 年前基本实行雇主责任制,1988 年以后逐步向社会保险制度过渡。目前在 实行生育保险社会统筹的地区, 规定受保人员必须符合 《中华人民共和国婚姻法》 的规定,履行结婚手续,其所在单位参加了生育保险,职工生育符合国家计划生 育政策。 第三,生育保险待遇。生育保险待遇属于短期性给付,主要有生育假期、医疗保 健服务、生育津贴、子女补助等四个方面的内容: 生育假期:不但包括生育期间的假期,还包括怀孕假期和产后照料婴儿的假期。 为了保护妇女的身心健康, 保证劳动力和人口再生产的顺利进行,对生育妇女给 予一定的产假是世界各国通行的做法。产假的长短目前还没有科学的界定。按照 国际劳工组织于 1952 年通过的《生育保护公约》的建议,生育假期至少为 12 周,并且还建议产前和产后均应有假期。我国在 20 世纪 80 年代以前,把怀孕、 生育和产后照料的假期规定为 56 天。 1988 年国家颁发的 《女职工劳动保护规定》 , 对原规定作了很大的修改。 目前法定正常产假为 90 天,其中产前假期为 15 天, 产后假期为 75 天。难产的,增加产假 15 天;多胞胎生育的,每多生育一胎婴 儿,增加产假 15 天;流产产假以 4 个月划界,其中不满 4 个月流产的,根据医 务部门的证明给予 15-30 天的产假;满 4 个月以上流产的,产假为 52 天。很多 地区对晚婚、晚育的职工实施奖励政策,假期延长到 180 天。 生育津贴:对于劳动者来说,生育津贴可以看作是生育期间应得的工资,因为在 生育期间,劳动者是不能工作的,所以生育津贴和工资不能同时领取。对于所有 享受生育津贴的人来说, 生育津贴可以看作是生育保险的收入补偿,它在一切社 会保险险种中是最高的,大多数国家为原工资收入的 100%。1952 年国际劳动组 织通过的《生育保护公约》建议生育津贴为原工资的 2/3,目前绝大多数国家都 超过了这个标准。我国生育津贴的支付方式和支付标准分两种情况:一是在实行 生育保险社会统筹的地区, 支付标准一般是按本企业上年度职工月平均工资的标 准进行支付,期限不少于 90 天;二是在没有开展生育保险社会统筹的地区,生 育津贴由本企业或单位支付,支付标准为女职工生育前的基本工资和物价补贴, 期限一般为 90 天。部分地区对晚婚、晚育的职业妇女实行适当延长生育津贴支 付期限的鼓励政策。 还有的地区对参加生育保险的企业中男职工的配偶,给予一 次性津贴补助。 医疗保健服务:医疗保健服务是指由医院、开业医生或合格的助产士为生育妇女 提供的妊娠、分娩和产后的医疗照顾,以及必需的住院治疗。各国生育保险为怀 孕妇女提供的医疗服务项目因经济实力和社会基金的承受能力不同而有所差异, 但大多数国家都为女职工提供从怀孕到产后的医疗保健及治疗。 我国生育保险医 疗服务项目主要包括检查、接生、手术、住院、药品、计划生育手术费用等。 子女补助费:在许多国家,生育妇女除了享有收入补偿的生育津贴外,还给予新 出生的婴儿一定金额的补助,如我国的独生子女费。子女补助带有一定的社会福 利性质, 但由于它往往同生育保险的给付联系在一起,故常被视为生育保险的待 遇之一。 子女补助分一次性补助和固定补助,前者表现为对每个符合人口政策要

求出生的子女给予一次性补助, 主要适用于实施鼓励性生育政策的国家;后者一 般都持续到一定时期,如我国规定独生子女费发到 14 岁 第四,制度执行机制。为保障生育保险制度的顺利实施,各国均设立生育保险的 责任管辖部门、 配备管理人员并制定相应的基金管理制度、 提供争议解决途径等。 这里的责任管辖部门可以是专职的, 也可以是在执行其他社会保险职能的同时兼 有执行生育保险的职能。 在完善生育保险管理机制的同时,有关执行生育保险的 配套措施也被制定出来, 如将生育保险纳入国民保险范畴的英国在 1997 年颁布 了《社会保障(欺诈)管理法》并采取加强社会保险帐户管理、对公共福利部门 的工作人员进行培训等措施来尽可能地减少社会保险支出漏洞。我国 2004 年由 劳动和社会保障部制定的 《关于进一步加强生育保险工作的指导意见》也对生育 保险的医疗服务管理、 提高经办机构管理和服务水平等问题进行了规定。对于生 育保险争议的解决, 目前我国主要有两种途径:第一种是对于受保人与社会保险 机构之间的争议, 可通过行政复议和行政诉讼解决;第二种是对于受保人与用人 单位之间的争议,可以通过劳动争议调解仲裁和民事诉讼解决。

(3)国外生育保险制度概况 以美国社会保障署发布的《全球社会保障制度:2006 欧洲》和《全球社会保障 制度:2007 亚非》英文版资料为依据,从生育保险的立法情况、保障类型、基 金来源、适用对象、资格条件、待遇水平等方面对欧亚部分国家生育保险制度的 相关内容进行了归纳。 欧亚不同国家依据本国工业化程度、经济发展水平和妇女 参与就业的状况,对于生育和疾病保险的立法有早有晚。总的来说,欧洲国家立 法较早,亚洲国家相对较晚。随着时代的发展,欧亚国家的生育保险立法从首次 颁行到现在大都进行了多次修订。从待遇水平上看,欧洲国家的生育保险待遇要 相对高于亚洲国家。 从覆盖范围上看,发达国家如英国和瑞典把所有妇女及其配 偶都包括在内,原因是这些国家第三产业发达,妇女受教育程度高,为较多妇女 就业提供了可能性,同时,这些国家对生育都采取鼓励措施,要借助生育保险制 度提高妇女生育率。 下表是欧亚部分国家生育保险制度概况: 表中选取的国家可以说是欧亚各国的代表,可以看出,欧洲国家相比于亚洲国家 生育保险的首次立法大都比较早,这与欧洲国家的经济发展水平、社会制度以及 福利思想的影响是分不开的;从保险形式上看,社会保险制度是主要模式,即使 采用普遍医疗待遇与直接提供现金待遇双重制度的国家, 在雇员保险这一部分也 实行社会统筹, 而普遍医疗待遇和国民健康保险在本质上则更接近社会福利。此 外,有极少数国家(如新加坡)实行雇主责任制模式,因为该模式应用在生育保 险中存在很多弊端,目前已很少被采用;各国均重视受保人、雇主和政府三方在 生育保险中的作用, 这主要体现在保险费用的分担上;各国生育保险的覆盖面较 广,部分国家甚至覆盖了全体女性居民;对于雇员,在一定时期内有缴费记录或 工作经历是享受生育保险的必要条件;各国生育保险待遇因国情不同有差异,但 都包含了生育假期和现金补助,生育假期在实行鼓励生育政策的国家时限较长

4、我国生育保险制度的现状分析

①、发展状况及实施情况(政策的贯彻落实) (政府方面:生育保险基金收入、支出、累 计结余 【05 年-2013 年】 ) (社会情况: 参加生育保险人数、 参与率、计划生育公正办证件数、 年末参加生育保险人数【05 年-2013 年】 )

5.目前生育保险制度改革所面临的热点问题
截止 2006 年末, 我国参加生育保险的人数为 6, 459 万人, 比上年末增加 1, 051 万人。全年共有 108 万人次享受了生育保险待遇,比上年增加 46 万人次。全年 生育保险基金收入 62 亿元,支出 37 亿元,分别比上年增长 41.9%和 36.8%。年 末生育保险基金累计结存 97 亿元。以下为出现的问题与分析: 1 立法滞后,缺乏强制力 首先,我国目前的生育保险立法层次偏低,步伐滞后。我国目前还没有一部专门 的社会保险法或生育保险法, 生育保险改革和发展的主要依据仍是 1994 年劳动 部颁布的《企业职工生育保险试行办法》,该办法距今已有十多年的历史且仍停 留在试行阶段,立法层次低、保障范围有限,对于生育保险发展中出现的新问题 难以应对,该《办法》中有些条款,如参保围范只限企业、对改制后企业退保率 高的情况无相应规定等已不适应社会形势发展的需要。 其次, 对违反有关生育保险规定的行为缺乏强制性惩治措施,各地进行生育保险 改革试点的主要依据是“试行办法”、“意见”、“通知”等,《企业职工生育 保险试行办法》没有规定生育保险强制措施,新颁布的《中华人民共和国劳动合 同法》也没有相关规定。1999 年国务院发布施行的《社会保险费征缴暂行条例》 也只覆盖了基本养老保险费、 失业保险费和基本医疗保险费,并未提及生育保险 费问题。 上述情况使得生育保险在推行过程中缺乏法律强制力的保障。 2 覆盖面小,社会化程度低 目前, 一些国家已将生育保险的范围扩大到一切符合条件的妇女及其配偶,包括 非工资劳动妇女在内。 虽然经济发展水平逐年提高,但我国目前生育保险的享受 对象主要还是国家机关、人民团体、城镇企业、事业单位、个体企业等企业所辖 的职工,那些从事非企业个体经营、家庭保姆、钟点工、临时工等非正试工工种 的女性得不到社会生育保险的保障, 占生育妇女 80%以上的农村妇女离这项保险 就更远了。在覆盖面小的同时,我国生育保险的社会化程度 还很低, 在城镇, 经济效益好的行业和企业对生育保险实行了系统内或企业内部 统筹和管理,大多数省区仍停留在市、地、州、县范围内统筹。 3 企业负担重,漏保现象严重 在生育保险费用由用人单位负担和管理的模式下, 用人单位要完全承担女职工生 育期间的各项费用,包括产前检查费、接生费、住院费和医疗费、产假工资和哺 乳假工资。虽然这笔费用同女职工创造的财富相比是个小数字,在国家机关、社 会团体、事业单位中还好解决,但对于企业来说情况就不同了,由于各企业经济 状况不同、生育女职工所占的比例不同,企业支付女职工的生育费用相差悬殊, 女职工多的企业负担加重。同时,由于女职工生育与哺乳期间缺岗,企业往往需 要重新安排非本岗位非熟练人员顶岗,这样一来会给企业带来一些间接损失。这 时, 企业会采取一些损害女职工权益的措施来保护其自身利益,如以种种理由少

核销甚至不核销女职工生育产生的各项费用或尽量少招用女职工, 甚至在招用女 职工时要求其做出几年内不得怀孕生育的承诺。 在生育保险实行社会统筹的地区, 由于目前还没有足够的强制性措施来规范用人 单位的违规行为,因此,漏保现象也很普遍。生育保险统筹要求企业按职工工资 总额提取一定比例的生育保险费用,这无形中增加了企业的支出,因为企业的女 职工生育费用可能根本不需要那么多,这些企业认为向社会缴纳不划算,于是在 利益最大化思想的驱使下, 将女职工的生育费用在内部消化。而对于经营效益差 或运作不规范的企业, 不参加社会统筹的可能性更大,生育保险的漏保现象更为 严重。部分中小企业,特别是个体和私营企业,不论效益如何,根本就不愿为职 工在生育保障方面进行投资, 对这些企业而言,由企业为生育女职工提供基本保 障都很困难,就更不用说参加生育社会保险了。表 3.2 是对宁波市部分小企业 中各项社会保险投保情况的统计:(图表) 从表中可以看出,相比于其他社会保险,企业对生育保险的认识程度最低,在这 种情况下产生漏保现象就是很普遍的问题了。 漏保现象给生育保险的社会化带来 了障碍。 原因分析:首先,企业的目的总是寻求利益最大化,企业完全承担生育保险费用 的结果是使企业成本增加, 负担加重,致其难以在残酷的市场竞争中与对手处于 平等的竞争地位,因此较易出现逃避承担保费的行为。其次,目前我国部分企业 还处在制度转轨过程中,企业内部矛盾突出,在基本的养老、医疗、工伤、失业 保险尚未完全解决的情况下,生育保险统筹做为部分职工享受的险种就被搁置 了。 再次, 无论是用人单位自己承担生育保险费用还是实行生育保险的社会统筹, 职工和政府都不承担保险费用, 用人单位是唯一缴费主体,其缴费压力在目前情 况下没有分担途径,降低其参保积极性。 4 保障对象单一,忽视男性生育角色 根据国际劳工组织的《保护生育公约》和我国《企业职工生育保险试行办法》, 男性在生育保险制度中是要承担其社会责任的,集中表现在生育保险基金的缴 纳。 在我国实行生育保险统筹的地区, 企业缴纳保险费是按全体职工工资总数来计算 比例的,这其中就包括了为男职工缴纳的部分。然而,目前在多数情况下,我国 许多男职工却享受不到生育保险带来的利益,而那些从事非正式工工种的男性, 就更无法受到生育保险的保障,这导致在抚育孩子、接受绝育手术等方面,男性 承担的责任远远少于女性。当“父育假”在欧美国家已经比较普遍,亚洲国家也 在积极进行普及尝试的时候, 我国这样一个人口大国的男性带薪休产假制度却发 展缓慢,更未形成全国统一的制度。除了生育假期外,我国绝大多数省份生育保 险的生育津贴也是给予母亲的, 父亲基本上享受不到,这对于妻子没有工作的家 庭来说是不公平的。因为只要丈夫所在单位缴纳了生育保险基金,丈夫也就参加 了生育保险, 但他却因妻子没有工作而无法享受保险。 5 管理和实施机制薄弱 我国生育保险管理机构和监督机构均为劳动行政部门, 管理和监督职能没有严格 划分开来。 同时, 缺乏对欠缴生育保险费用的企业的法律制裁措施, 新修改的 《中 华人民共和国劳动合同法》 只规定县级以上地方人民政府劳动行政部门可以依法 对用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况进行监督检查, 在用人单 位法律责任一章中没有对违反社会保险规定的行为做出任何规定, 这给负有缴费

义务的一方拒缴、 欠缴或以各种方式逃避缴费义务提供了方便。我国相关法律对 生育保险基金的行政责任和刑事责任只有初步的规定,没有民事责任的规定,这 使得一些挪用挤占生育保险金的违法行为得不到及时的惩处, 使保险基金的运营 处于不安全状态。生育保险的实施机制包括生育保险行政执法、司法、争议解决 的仲裁活动等, 由于我国现行生育保险法规中缺乏有关法律责任的规定,致使生 育保险争议大多只能适用行政法或民法来处理,缺乏针对性。 对策建议: 建立生育保险法律体系, 要扩大生育保险制度覆盖范围, 重视男性生育角色保障, 加快企业自保向社会统筹的过渡,加快生育保险管理和监督机制建设。