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公共政策的系统分析和政策过程理论第二篇_图文

第二篇

公共政策的系统分析和政策过程理论

? 第一章 公共政策的系统分析 ? 第二章 政策过程理论

? 目标:掌握公共政策主体、客体、政策

工具的含义及构成;能运用系统分析法 分析具体公共政策的主体、客体与环境; 掌握政策过程理论的基本内容,了解政 策过程理论的理论流派。 ? 重点:公共政策主体、客体的含义及政 策过程。 ? 难点:公共政策工具含义及选择。

理论导视
系统论 行政生态学

系统论
? 你能说说系统论

及其基本观点吗 ?

? 系统:由若干要素以一定结构形

式联结构成的具有某种功能的有 机整体。
? 定义包括系统、要素、结构、功能四

个概念,表明了 要素与要素 要素与系统 系统与环境 三者之间的关系。 贝塔朗菲(1901~1972),美
籍奥地利生物学家,一般系统 论和理论生物学创始人。

行政生态学:环境之于公共行政的影响
? 行政生态理论是由一般系统理论与公共行政学相结

合而形成的。其研究的基点在于政府赖以生存和运 作的生态系统的重要性,强调政府与其环境的互动 和动态平衡。
? 里格斯(Fred Riggs)1957年所著德《农业型与工业

型行政模式》以及1961年发表的《行政生态学》被 认为是典范式的行政生态学论著。

行政生态学:环境之于公共行政的影响
? 里格斯认为,迄今为止人类的行政模式可以

分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过 渡行政模式、衍射型的工业型行政模式三种。 这三种模式反映不同社会形态的发展水平, 因而能够适用和解释现代工业社会、传统社 会和开发中社会国家的行政现象。

融合型

棱柱型

衍射型

? 融合型行政模式
?

——像自然光一样, 社会结构混沌未分,与 之相适应,其行政行为 与诸如立法、司法、军 事、宗教乃至于社会经 济活动等其他社会行为 是混杂在一起的,不存 在专业化的行政机构。

? 衍射型行政模式
? ——工业社会

? 如同自然光线经过光学

三棱镜折射过后所形成 的单色光谱一样,工业 社会各种环境因素的结 构与功能实现高度分工 与专业化,其行政系统 的结构与功能相应形成 专业化分工体系。

? 棱柱型行政模式
?

——过渡型社会 中的自然光线,专业化的行 政机构已设立,但不能正常 运作,功能有限,许多职能 的发挥还需要由其他社会机 构;正式建立起来的行政制 度起不到应有的规范和约束 作用。

? 类似于处于三棱镜折射过程

?

曾挂职担任湖南临湘副市长的姜 宗福,突然被转任湖南民族职业 学院院长助理。他表示,官场有 很多潜规则,比如领导签字,横 着签的意思是“可以搁着不办”, 竖着签则要“一办到底”。

? 系统论和行政生态学的启示: ? 公共政策是处于复杂社会环境中的一个

系统。 ? 任何具体政策都处于一定环境之中。公 共政策外部环境因素的总和称为政策活 动的外部生态;公共政策内部环境因素 的总和称作公共政策的内部生态。

公共政策外部生态
国际的政治、经 济、文化要素

区域的政治、经 济、文化要素

公共政策
国内的政治、经 济、文化要素

间 接

行政区划的政治 经济文化要素

区域因素对政策的影响: 国务院出台指导意见,招商恶性竞争被叫停
公开数据显示,苏中和苏北的省 级开发区土地成本约为13万左右一亩, 而苏南最低则是25到30万一亩,土地 成本的差价对投资商而言具有不可估 量的吸引力。 ? 除土地价格的优惠之外,税收优 惠是另一项变相招商手法,苏中一个 城市的招商代表表示,“一切好商 量”。在正常缴税半年之后,就可以 向企业返回一定的税收。
?

一位浙江驻沪招商代表为了吸引投资,表示: “我们可以建议企业将总部注册放在上海,通过 一些方式走账,这样可以减少一些税收。” ? 其它费用的变相减收或者免收也相当可观, 比如有些地方供水增容费收费标准减收50%。
? ?

2008年9月16日公布《关于进一步推进长江三 角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 (以下简称《指导意见》)。《指导意见》旗帜鲜 明地指出,长三角“规范招商引资行为,实行相 对统一的土地、税收政策,营造公平、开放的投 资环境。”

公共政策内部生态
政策 主体 政策 资源 政策 客体

政策 价值

政策 信息

政策 工具

公共政策系统内外生态的互动
政策主体 政策客体 政策价值 外部环 境因素 公共 政策 系统 政策资源 政策信息 政策工具

第一章

公共政策的系统分析

第一节 公共政策主体的特性与构成 第二节 公共政策客体 第三节 公共政策环境

第一节 公共政策主体的特性与构成

? 2.1.1 政策行动主体的特性 ? 政策行动主体

参加整个公共政策过程之中,对政策 规划、决策、执行和评估起实际作用的 具体组织机构和代表组织机构的个体构 成的能动体系。

政策行动主体的特性
? 1、具体性

? 不同政策的行动主体不同,行动主体

是现实的、具体的,需要作出具体分 析和观察。

? 2、代理性 ?

公众(人民)

任何社会下, 公共政策行动 主体,起核心 作用的均为各 级政府官员, 其与公众之间 构成“委托代 理关系”。

全国人大

执政党

地方公众

中央政府

地方人大

地方政府

我国政府体系的多重委托关系

代理问题
? 因委托人(公众或人大代表)与代理人(官员)

之间存在信息不对称,代理人会利用信息优势 作出与委托人目标函数不一致的行为。亦即代 理问题,包括逆向选择(adverse selection)或 者道德风险(moral hazard)。

? 逆向选择是指由于交易双方信息不对称和市场价

格下降产生的劣质品驱逐优质品,进而导致市场 交易产品平均质量下降的现象。例如,在产品市 场上,特别是在旧货市场上,由于卖方比买方拥 有更多的关于商品质量的信息,买方由于无法识 别商品质量的优劣,只愿根据商品的平均质量付 价,这就使优质品价格被低估而退出市场交易, 结果只有劣质品成交,进而导致交易的停止。因 此,要从根本上解决“打假”问题,关键是解决 买卖双方的信息不对称,否则可能越打越假。

? 道德风险(Moral Hazard)指契约甲方

(代理人)利用其拥有的信息优势,采 取契约乙方(委托人)所无法观测和监 督的隐藏性行动或不行动,从而导致的 (委托人)损失或(代理人)获利的可 能性。即“从事经济活动的人在最大限 度地增进自身效用的同时做出不利于他 人的行动。” 或者说是:当签约一方不 完全承担风险后果时所采取的自身效用 最大化的自私行为。

?

印第安纳大学公共政策教授文森特·奥斯特罗姆:
行政官僚垄断了公务知识,其“最重要的权力手段是通过‘公务 机密’的概念(“机关”一词的由来),把公务知识变为保密知识: 最终仅仅是保障行政抗拒监督的手段”。

?

卡特: 我贵为总统,但是就连白宫里的一只老鼠都斗不过。 杜鲁门离任时对接班人艾森豪威尔说:

?

干这个,干那个!其实什么也干不成,可怜的艾克——这儿可绝 不是军队。你很快会十分泄气的。
?

2003月6月24日十届全国人大常委会第十次会议记录: 很多人大常委在这次会上称财政部编制的预算报告看不懂。对普 通人大代表来说,更是如此。“每次审议到财政预算时,都很头痛。” 一名代表说。

?如何矫治

代理问题?

? 矫治代理问题:
? 1、政府信息公开; ? 2、代理人竞争市场的建立:选举制

竞争是快速传播信息的过程,是发现一类事实的 过程,并且“只要不借助于竞争,这类事实就不会被 任何人知晓。” ? 3、完善宪政体制,包括落实人大质询权及对官员的 问责机制 ? 4、媒体的监督 ? 5、民主党派实地调研。
?

? 3、能动性
政策行动主体会在具体的政策情境下,发 挥能动性,依据一定的理论和价值观来辨认 和诊断政策问题的。他们又是在既定的制度 情境下,通过论辩、协商来确定问题的具体 价值取向,并在各种政治、技术和经济可能 性的基础上选择最终的行动方案的。 ? 能动性还体现于他们会在不同层次上参与 政策活动。
?

Johan Galtung根据社会各阶层与政策决策 的关系将社会结构分成三个层次: ? 决策核心:掌握决策权力的人; ? 决策中心:有政策影响力的媒体、企业界、 学术界的社会精英、思想库; ? 决策边缘:普通大众,没有权力,且信息 掌握甚少,有时他们会通过激烈、惹人注 目甚至非法的行为来表达诉求。

“壹空间”画廊主持人梁克刚以 “房奴”造型亮相昨天开幕的“住交 会”,引起不少人围观。他所佩戴的 一套“枷锁”是用实木量身定做的, 上面绘有楼房户型图,同时写有“房 奴”二字。 ? 梁克刚戴着这套沉重的行头在住 交会展厅中“巡场”多次,并且在不 少知名房地产开发商的展位前停留。 最后,他还在地产大王潘石屹的大照 片旁单腿下跪,引起围观者的一阵哄 笑。(《北京青年报》2007年12月12 日)
?

? 4、社会历史性
?

不同历史条件下,谁能成为政策行动主体是与多种因 素有关的,其中社会民主的发育程度、人们普遍接受教 育的程度、供人们参与公共政策论辩的技术水平(例如 电子政务的普及)的高低都是重要的相关因素。

?

“信息鸿沟”(Information Divide)和决策权事实上 的不均衡。
信息鸿沟,是指信息富有者和信息贫穷者之间的巨大 差距,是由对现代信息技术和信息资源掌握的多寡而产 生的差距现象。

?

“缩小数字鸿沟——西部行动”实施方案
?

? ? ? ? ? ?

为了帮助西部地区提高信息化水平,缩小“数字鸿沟”??科技部“缩小数字鸿 沟——西部行动”(以下简称“行动”)正式启动。 一、“行动”的目标 “行动”的目标为: 1.结合西部地区实际情况,开发、利用经济适用的信息技术和产品,为西部地 区信息化提供技术支撑。 2.通过试点和示范,在西部地区逐步推广应用信息技术,使广大西部地区能够 获得和利用更多的信息。 3.以信息化带动工业化,促进西部地区改善产业结构,发展信息产业,大幅度 提高西部地区的信息化水平。 4.争取在3至5年内,使一些试点和示范工作取得明显成效;10年内,使“数字 鸿沟”扩大的趋势初步得到控制。

? ? ?

?

?

二、“行动”的内容 1.公共信息平台建设。是指在西部地区选择部分城镇、机关、学校和农 村建立适用的网络环境,开发信息资源,实现信息共享。 2.网络教育。是指与教育部共同组织,在西部地区学校(重点是中小学 校)推广网络计算机(NC),实施网络教学;培训西部地区的信息化师资力 量。 3.电脑农业。充分利用已有的网络和信息资源,开展以中心学校为辐射 源,推广农业专家信息系统技术,并结合当地特点不断开发新的应用系统和 新的推广应用模式。与团中央光华科技基金会合作,实施“星火农村信息化 青年科技行动”,加快西部地区农村青年人才培养。 4.制造业信息化。是指结合科技部2001年启动的“制造业信息化工程”, 大力推进西部地区制造业信息化,提高制造业技术水平,促进产业结构的优 化升级。

? 2.1.2政策行动主体的构成
? 西方公共政策研究者通常以官方、非官方或者

政府内、政府外为标准来加以区分;
? 从中国实际情况出发,可以从个人与群体的关

系、政治体制内外关系以及人们在政策制定与 执行中的作用来研究公共政策主体的构成。

异地高考政策出台中的博弈主体
?

(2010)昨日,北大清华现场公布了在京招生计划。北大计划文科招收 101人,比去年减少5人,理科招收155人,比去年减少25人;清华计划 文科招收18人,与去年相同,理科招收225人,减招计划全部来自理科。 不过两校招办负责人均表示,在北京生源质量高的情况下,可适当进行 扩招。 北大校本部计划今年全国招收2650人,北京计划占9.66%;清华计 划今年全国招收3360人,北京计划占7.23%。 这一数据并不违反此前教育部的相关规定。2008年起,教育部要求 各部属高校在属地的招生计划比例一律调至30%以内,去年各部属高校 属地化招生比例为28%。 北大清华在京的招生数据中,并没有包括北京高三学生中获得自主 招生资格、从而获得分数优惠的考生。获得两校自主招生候选人资格的 考生通过分数优惠而考进学校的,不列入分省计划中。

? 张千帆(北大法学院教授,三次递交异地高考建议

书):认为“需要可操作的硬性制度供家长做判断” ? 30位学者上书国务院谏言“异地高考” :北大法学 院教授张千帆等30位专家学者联名向国务院、教育 部及北京、上海、广州三地的教育部门领导递交了 《进城务工人员随迁子女在就读地参加升学考试的 建议方案》,对随迁子女的认定条件、父母条件、 政策落实时间等方面提出建议。

“读书的政策总是会变的,而且相信会变得越来 越好。”一度作为中国农民工形象的代表登上美国 《时代》周刊的深圳女农民工肖红霞对自己的儿子 这样说。 与许多农民工一样,从进城务工的那一刻 起,肖红霞就梦想自己的孩子跟随自己在工作所在 城市完成小学、初中、高中的学业,最终参加高考 。不过曾经“铁板一块”的户籍政策并不允许这样 做。 ? 2009年起,全国两会上就有代表委员提出“异 地高考”建议,2011年3月,教育部部长袁贵仁在 列席全国两会时表示,教育部目前正在和上海、北 京研究,逐步推进异地高考。2012年3月,异地高 考方案有望年内出台的消息,再度成为两会焦点。
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全国人大代表、重庆市政协原副主席陈万 志表示,诸如北京等大城市应调高放开门槛 ,可以通过设定条件有序放开随迁子女异地 高考。 ? 2011年3月10日,在列席十一届全国人大 四次会议时,针对流动人口子女“异地高考 ”,在所在地参加高考问题,教育部部长袁 贵仁称,城市应当为稳定就业者子女就学负 责。
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2011年3月,教育部部长袁贵仁近日在列 席十一届全国人大四次会议时透露,教育部 正在和上海、北京研究,逐步推进异地高考 。消息一出,立即引起广泛关注。这意味着 数以百万计的外来工子女不用独自返回户籍 地读高中。 ? 在2010年12月启动的国家教改试点中,人 们发现,解决异地高考列入了试点,但遗憾 的是,进行试点的地区,却不是大家期待的 北京、上海等大城市,而是山东、湖南、重 庆三个地区。
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“异地高考,肯定是个好事情。”全国人大代表、中 山市中山纪念中学校长贺优琳,全国人大代表、汕头市金 山中学校长李丽丽听到这个消息,不约而同地表示。 ? 贺优琳表示,他到北京参加两会之前,收到一封1.5 万人签名的联名信,反映在北京上学却不能在北京参加高 考的事情。这种情况在广东同样存在 很多外来工子女在 广州上学,却只能回到户籍地参加高考。 ? “在以前全国一张卷的时期还好。现在是各省命题, 回去考等于回去重新学,难度很大。而且小孩独自回去, 安全、开支都是问题。”贺优琳表示,教育部如果真在着 手研究,确实令人鼓舞。
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? 10月18日,上午9时,20余名家长代表到

访北京市教委信访办,希望能约见北京市 教委姜沛民主任,就异地高考政策问题进 行交流。
? 思考:异地高考政策出台过程中,涉及哪

些官方主体及非官方主体?哪些是体制内 主体,哪些是体制外主体?

公共政策的主体构成
? 公共政策主体是指直接或间接地参与公共政

策全过程的个人、团体或组织。
? 安德森:包括官方决策者和非官方决策者。
? 琼斯:政府外部和政府内部。

两者基本相同,只是表达不同

一、官方决策者
? 一般包括立法、行政和司法。
? 我国:立法、司法、行政和执政党。 ? 也有人认为司法部门一般不参与决策,只是

解释、细化和执行。 ? 这种分歧的根源在于对决策的理解不同。是 国家层次还是一般层次。

? 在我国,三大权力机关不是并列关系,而是

隶属关系。立法机关作为最高权力机关,产 生并授权行政机关和司法机关。行政机关是 国家权力的实际执行机关,是公共事物的直 接决策者和执行者。

问:中国共产党的政策 为什么是公共政策
? 1、政党(不包括执政党)的政策一般不是公共政

策,因为政党的政策大多属于政党组织内部的政策, 不具有公共性。政党组织可以通过“利益聚合”提 出公共政策议案,但需国家权力机关审查批准。 ? 2、我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制 度,它是我国政府系统分领导核心,是实质意义的 公共权力机关,对国家发展和公共事物的重大决策 具有主导性决策权。 ? 3、中国共产党的政策可直接或间接地转化为公共 政策。(基本路线、发展战略)

? 4、重要作用
? (1)对国家的政治领导,负责基本政治思想

方向和路线的制定; ? (2)决定和影响政府机关的人事任免,实行 党对政府的组织领导; ? (3)通过意识形态领域中的主导权,实现对 公共权力机关的思想领导。

二、非官方参与者
? (一)利益集团(压力集团) ? 具有相同利益并向社会和政府提出诉求,

以争取团体及其成员的利益的各种社会组 织。 ? 1、基本特征 ? (1)有共同的利益主张; ? 主要有两类利益:经济利益;公共利益

? 经济性利益团体:关心的乃是成员的经济利

益,这类的团体皆为功能性的组合。他们成 立的目的是旨在团结该阶级或组织的力量来 保障自身利益,并且为该阶级或组织提供讨 论和交流的平台。其中最主要的类型,是商 人、劳工、农民组成的各种团体,诸如商会 或工会,其次是各种专业人员所组成的团体, 如医疗学会、教育人士协会等。

? 公共性利益团体:主要是争取其成员非经济

性的共同理想,他们成立的目的主要是争取 公共利益或透过成立利益团体来向大众推广 其理想。英国学者称这类团体为促创团体, 以别于一般的经济性利益团体。环保组织、 争取妇女权益及主张保障弱势社群的组织均 属于公共利益团体。

(2)影响公共政策的制定
? 直接游说、间接游说、司法

诉讼、政治捐款、示威抗议 等方式。

问:NGO是否利益集团?
? 不完全等同。
? 不是经济体,尤其不靠经济利益

驱动。她的原动力是志愿精神。

2.我国的利益集团
? (1)在计划经济时代,由于缺乏一个外在于

国家权威的自治的社会领域生存发展的资源 空间,使利益集团失去了产生和存在的条件。 社会主义市场经济条件下,形成了利益多元 化的格局,利益集团开始形成并进入成长的 轨道。商会、协会 (2)我国利益集团不同于西方国家的利益集团。

3、影响利益团体影响力的因素:
? 组织及动员能力 ;

领导能力; ? 公众支持度 ; 财政资源 ; 社会地位 ; 立法机关中的议席的多寡 ; 与政府的关系。如与政府关系密切或与执 政党的政治理念接近者较易保障其利益

4、利益集团的功能
? 代表及反映社会中不同阶级的利益及意见

监察政府运作:部份利益团体在立法机关中拥有议 席,有必要代表公众监察政府的决策,如指出政府 政策的流弊,并向政府施压 推动公民意识及教育公众:利益团体会制造话题, 以图引起社会关注,并从中教育相关的知识 提高政府问责性 提供参与社会事务的机会 推动民主及人权发展 促进社会多元化及自由化

5、利益集团左右政府决策的方法
? 1、参与国家选举,例如角逐立法机关的议席 ? 2、以说理方式游说政府或立法机关 ? 3、争取社会支持,如以游行、请愿或发起签

名运动等形式来引起公众注意及向政府施压。

6、院外集团(第三院)
? 西方国家中为了某种特定利益而组成的企

图影响议会立法和政府决策的组织。其活 动常在议会的走廊(lobby)或接待处进行, 故有院外活动集团、罗比分子或走廊议员 之称。因在很大程度上可左右议会立法过 程和结果,故又被称为议会两院之外的第 三院。又称作游说集团。

? 1888年出版的《美国政治学辞典》一书,对

“游说者”作的定义是:一群以腐化方式影 响立法者,并以此为业的人。他们虽然常以 金钱为手段,但若有其它方式可达目的,也 毫不犹豫采纳。因此,有不少女性经常介入 此业。由于他们在立法过程上的影响力,游 说集团也因此常被戏称为“第三院”。 ? 据统计,在华盛顿的专业游说公司有3700多 家,说客有8200人,加上没有登记的游说者 总数在4-5万人之间,是一股强大的政治势 力。

? (二)政党:通过选举将自己的政治纲领 ? ? ? ?

转化为公共政策。 (三)大众传媒(国家的第四种权力) (1)传播公共政策信息,实现政府与社 会公众的双向沟通。 (2)引导社会舆论影响公共政策议程设 置。 试分析新媒体对公共政策议程设定的影响。

(四)思想库(现代政策研究组织)
? 1、思想库的定义:
? 由各种专家学者组成的跨学科的综合性政策

研究或政策咨询组织。 ? 著名的有布鲁金斯学会、胡佛研究所、兰德 公司、巴特尔纪念研究所、斯坦福国际咨询 研究所、野村综合研究所、加拿大公共政策 研究所等。

2、思想库的类型
? (1)官方思想库。如:美国总统科学咨询委员会、

日本审议会,我国的政策研究室、国务院发展中心、 国家发改委信息中心。 ? (2)半官方思想库。处于民间,但与政府有着密 切联系。资助、引导。我国各高校政策研究机构、 中国人民银行金融研究所。 ? (3)民间思想库。由民间发起并得到基金会和企 业资助的社会性政策研究组织。中国管理科学研究 院。 ? (4)国际思想库:跨国性政策研究机构。以全球 问题为主要研究内容。

3、思想库的功能
? (1)提供政策建议,充当咨询参政机构;
? (2)提供学术思想,充当认识机构; ? (3)提供政策结果信息,充当评估机构;

? (4)向政府输送官员和专家,充当人才的交

流、储备机构。 ? (5)制造舆论、传播思想,充当宣传机构。

第二节 公共政策客体
? 政策所发生作用的对象。
? 包括公共政策所要处理的社会问题和所要发

生作用的社会成员(目标群体)。

一、社会问题
? 1、什么是社会问题
? 公共政策的直接客体。 ? 问题:实际状态与期望状态之间的差距。

? 社会问题:社会的实际状态与社会期望之间

的差距。住房问题、就业问题、环境问题。 会导致社会的紧张状态。

2、社会问题、公共问题与公共政策问题
? (1)社会问题外延最广泛,超出私人范围影

响问题。强调对社会的影响 ? (2)公共问题:波及到非直接相关群体,受 到社会普遍关注的。强调对公共利益的影响。 ? (3)公共政策问题:列入政策议程的公共问 题

? (4)类型:邓恩分为结构良好、结构适中和

结构不良问题。 ? (从决策者数量、备选方案有限还是无限、 效用是否一致、结果是否确定、概率是否可 计算考虑) ? 我国学者一般按社会领域来划分:政治、经 济、文化、社会问题等。

三者之间关系
? 社会问题外延最广,公共问题由社会问题转

化而来,公共政策问题来自公共问题。 ? 林水波、张世贤认为公共问题外延最大。这 是对“社会”作狭义理解的结果。 ? 宁骚认为前二者很难区分,不必做区分。

二、目标群体
? 间接客体。也称作目标团体
? 1、定义:受公共政策规范、管制、调节和制

约的社会成员。 ? 2、特征:受动性;能动性;复杂性

第三节 公共政策环境
? 一、内涵
? 1、界定:是指影响公共政策产生、存在和发

展的一切因素的总和。 ? 2、类型:一般环境-影响公共政策的所有外 部因素的总和。自然、经济、政治、社会文 化以及国际环境。按照内容层次划分 ? 工作环境-一般环境在特定时间点上的聚合。 ? 陈振明等人将其划分为自然环境和社会环境

二、公共政策环境的构成
? 1、经济环境
? 影响公共政策的各种重要因素的总和、

经济体制、结构、制度、水平等。

经济环境的主要影响
? (1)政策制定的基本出发点。只能对

经济资源的存量进行科学合理的配置, 不能超量配置。 ? (2)提供必须的资源 ? (3)影响公共政策系统的经济目标取 向。

? 邓小平的外交政策 ? 冷静观察、稳住阵脚、沉着应对、韬光

养晦、决不当头、有所作为。 ? 我国开始关注分配公平问题

? 2、政治环境
? 影响公共政策的政治状态,如政治体制、制

度、结构、关系等。 ? 影响政策性质 ? 决定政策系统的民主化程度 ? 公共政策的合法化程度

?

?

要充分厘清中国发展的核心利益和非核心利益。 中国发展的核心利益是主权的尊严、领土的完 整、社会的稳定。具体说包括:台湾问题的和 平解决;西藏、新疆等少数民族地区的稳定和 繁荣;西沙群岛等尚有争议的领土问题上的主 权尊严…… 与此相比,中国经济发展的一些非核心利益, 则主要包括:短时期内的汇率波动;对外投资、 对外经济关系方面的调整,等等。在这些非核 心利益问题上,我们完全可以通过相关政策加 以应对和调整,与发达国家和发展中国家进行 友好协商,实现互利共赢。我们特别要注意的 是,由于在一些非核心利益上的纠结,导致了 敌对势力利用关乎到中国经济的核心利益的问 题大做文章,以至于带来对中国整个发展不利 的影响。

3、社会文化环境
? 影响政策的社会状况和文化状

况,如人口规模、民族结构、 社会道德风尚、受教育程度等。 ? 拆村建楼

? 谈谈影响我国异地高考政策出台的基

本因素。

4、国际环境、自然环境等

第二章 政策过程理论
? 第一节 政策过程阶段论 ? 第二节 政策过程的新理论框架

第一节 政策过程阶段论
一、阶段途径介绍:
☆ 把政策过程分为若干阶段加以分别研究的途径; ☆ 在20世纪70、80年代成熟起来、而且在80年代以 前是对政策过程研究的基本的、甚至是唯一的途径 ; ☆ 存在局限性,被称为“教科书途径”。 ☆迄今为止,阶段途径仍是用来分析政策过程的最主 要方法。

二、阶段途径的形成:
1、发源:政策科学的奠基者 拉斯韦尔

? 在《决策过程》一书中,将决策过程分为七 个阶段, 是政策科学中关于政策过程的阶段划分的 起源。

拉斯韦尔 七阶段
?情报 ?建议

?规定
?行使 ?应用 ?终结 ?评价

2、发展和成熟阶段---西方政策学家的研究
? 布鲁尔和狄龙《政策分析的基础》:

——创意阶段:制定目标,设计方案; ——估计阶段:讨论问题,提出方案; ——选择阶段:讨论方案,选择方案; ——执行阶段:制定实施规则,监控执行情况; ——评估阶段:根据既定标准,比较判断绩效; ——终止阶段:分析成本效果,改善或结束政策

琼斯

《公共政策研究导论》

——问题认定 :problem to government ——政策发展 : action in government ——政策执行: government to problem ——政策评估: problem to government ——政策调整/终结阶段:

安德森 《公共政策制定》

——问题形成与议程设定阶段(问题的形成) ——政策规划阶段(政策方案的制定) ——政策采纳阶段(政策方案的通过) ——政策执行阶段(政策的实施) ——政策评估阶段(政策的评价)

巴隆波----五环节说
?
巴隆波《美国公共政策:政府行动》

? 议程设定:公共问题被认可为公共议程的一部分
? 政策规则:界定问题,汇总意见,设计解决问题的途径 ? 政策执行:规划政策执行纲领,修正政策的缺失部分 ? 政策评估:对政策过程和政策影响加以评估 ? 政策终止:失去支持、未能实现目标或成本过高政策停止

? 人民大学谢明

教授在《公共 政策导论》中 两部分8阶段 划分
政策修正

社会问题出现

政策终结 问题确认

广 义 执 行

广 义 决 策

议程建立

效果评估

政策执行

政策规划

决策

胡宁生教授在《现代公共政策研究》中的四阶段划分
问题与议程

规划与决定

实施与调整

评估与终结

陈振明《公共政策分析》中的五阶段划分

政 策 制 定

政 策 执 行

政 策 评 估

政 策 监 控

政 策 终 结

政策过程的一般阶段
?议程设定 ?方案草拟

?公共决策
?政策执行 ?政策监控 ?政策评估 ?政策终结

三、阶段途径的成就:
? 把复杂过程简化,方便进行实质性研究;
? 引发深入研究政策过程阶段,成果丰硕; ? 与常识一致,易于被接受、理解和应用。

四、局限性以及受到的批评:
(一)阶段途径的局限性:
1、用线性的观点看待各阶段的关系,忽视了观念或 思想在政策过程中的作用; 2、没有深入探究政策过程中的因果关系,难以根据 政策过程各阶段的相互关系对下阶段进行预言; 3、对实践中的政策过程了解片面,其作用也有限。

(二)对批评阶段途径的批评

1、阶段途径没有提供因果关系的解释; 2、它不能依据经验进行检验; 3、自上而下的过程描述,未考虑基层的作用和 其它因素; 4、单一的政策周期假定,把政策过程的循环反 复和复杂性过分简单化; 5、对阶段的先后描述不准确,事实上,政策过 程的各阶段是相互交叉和相互作用的。

第二节

政策过程的新理论框架

? 近二十年,西方政策分析学者在批判反思

阶段启发法的基础上,提出各种关于政策 过程的新理论框架,包括制度理性选择框 架、多源流框架、中断-平衡框架、辩护 联盟框架、政策扩散框架、因果性途径、 权力角斗场理论、文化理论、建构主义框 架、政策论域框架等。

? 目前国内的政策过程研究理论更多的是从建

立政策分析模型的角度研究政策途径和用阶 段途径描述政策过程。 ? 1999年出版的萨巴蒂尔主编的《政策过程理 论》(《Theories of the Policy Process 》)介绍了几种较有影响的途径

一、制度理性选择框架
? 焦点:制度规则是如何改变由物质上的自

我利益所激励的自觉理性个人的行为。
? 是目前政策过程的新理论框架中较为成熟

和较具影响力的途径。

制度的定义:
? 美国制度学派先驱之一凡勃仑首先将制度问

题纳入科学研究,开创了对制度进行系统的 逻辑实证研究之先河。他认为,制度是大多 数人所共有的一些“固定的思维习惯、行为 准则,权力与财富原则”。 ? 新制度经济学的主要代表人物道格拉斯?诺斯 认为,“制度是一系列被制定出来的规则、 守法程序和行为的道德伦理规范。”

二、多源流框架
? 由金顿在1984年根据科恩、马奇和奥

尔森等人的有关组织行为的“垃圾桶 模式”而提出的。

非理性的决策模式—「垃圾桶模式」

(Garbage Can Model)
? 这种模式是用来了解「无政府状态」组织
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(organized anarchy)的决策过程。 「无政府状态」组织有三个特征: 目标模糊 (problematic preferences) 对如何达成目标的方法亦不甚清楚(unclear technology) 参与决策的人员有相当的流动性(fluid participation)。 Cohen, March, Olson等人认为,美国的大学 就是「无政府状态」组织的一例。

? 垃圾桶模式认为,具有三项特征的组织,其决策

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常常决定于四股力量 (streams)。这四股力量分 別是 问题(problems) 解决方案(solutions) 参与人员(participants) 决策的机会(opportunities)。 这四股力量很像四道河水,有时各自流动,互不 相干,有时又会形成交集。换句话说,什么问题 会浮上台面,成为热门的议题,然后定下一个决 策来试图解决(只能说是试图解决,因为,有时候 问题是解决了,有时候问题并没有解决,有时候 则解决了一部分问题,但又衍生出另外一些问题) ,就看这四种力量的消长和互动。

多源流框架将政策过程看做由如下三股源流所 构成的过程
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问题流 政策流 政治流 “政策之窗”

过程阶段的不同划分
? 西方学者的主流观念
? 拉斯韦尔----七个功能环节说 ? 安德森----五个范畴说 ? 琼斯----十一阶段说 ? 布鲁尔、狄龙----六阶段说 ? 巴隆波----五环节说 ? 德洛尔----四阶段18环节说
? 关于“元政策”:元政策主要指那些指导和规范政府政策行

为的理念和方法,是“政策的政策”。正如宪法是母法一样 。