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《渐进决策理论》读书笔记

《渐进决策理论》读书笔记
一、渐进决策模式的理论概述 (一)渐进决策模式的产生背景和形成过程 第二次世界大战后,政治决策作为一项重要的政治行为受到了研究者们越来越多的关注。在林德布洛姆的 决策模式尚未出现之前, 其最具影响力的则是理想决策模式。 理性决策模式是以“经济人”的假设为前提的, 决策者所面临的问题是既定的,其目标和价值也是明确的,并且通常有两种以上的备选方案,经过逐一选 择和比较之后,按照决策者的价值偏好,选择最优决策。 从理论看,最优决策并不是不可行的,但是受到社会环境以及时间和费用的限制,加之问题的不确定性, 使得理论与现实之间存在着偏差,在理性决策模式下的问题遭遇障碍而得不到解决。因此该理论模式遭到 了许多学者的强烈批评。其中最突出的是查尔斯· 林德布洛姆与赫伯特· 西蒙。林德布洛姆指出决策者并不是 面对一个既定问题,问题往往具有不确定性,必须要决策者能够明确问题进而上升到政策议程。(2)由于决 策者受价值观不同的影响,不同的人对于该决策会产生不同的看法,比如在通货膨胀与金融危机等一系列 具体问题时,不同的人会有不同的看法。(3)政策在分析与制定的过程中会出现若干个变量,而决策者的考 虑却只有几个,不具有广泛性。 为了跳出理性决策模式的框架,弥补传统理性决策的不足,1953年,他在《政府、经济和福利》一书中提 到要用“渐进主义”,并且意识到政策的制定需要从知识的能力和社会的状况这两个层面来考虑。 1959 年,林德布洛姆在《“渐进调适”的科学》一文中,进一步的批评了全面理性模式,并且将他阐述的“渐 进调适”模式与之加以比较,更直观的表达了其渐进调适模式较实际、较科学、较妥当。1963 年,在《决策 的策略》一书中对他的渐进决策模式有了更为系统的表述,并将其政策分析模型称为“断续的渐进主义”, 至此渐进决策模式基本形成。

(二)渐进决策模式的基本内容 林德布洛姆的渐进决策模式是针对传统理性决策的这些弊端的基础上发展起来的。他认为决策者应遵循三 个基本原则:第一,按部就班原则,渐进决策最突出的特点就是决策过程的连续性和稳定性。第二,从量变 到质变的原则,从微观到宏观,通过走一步看一步,逐步实现达成目标的过程。第三,稳中求变原则,即 在保证稳定的前提下,逐渐积累,实现小变化到大的质变。他认为,政策的制定既是科学的过程,也是社 会互动的过程,由于多重主体的参与和制衡,政府的公共政策实际上只是过去政府活动的持续,只是根据 过去的经验,从而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适[2]。渐进决策模式的核心内容以及优点主要 体现在四个方面。首先,渐进决策不依赖于理论所遵循的原则,而是根据现实情况的需要;其次,渐进决策 理论考虑到了决策者将会受到社会环境、时间以及信息资源的限制;最后,渐进决策模式是可以被预测和控 制的,在对问题认识模糊,且无法清晰界定时,可以通过“渐进式”,寻求“最满意”的决策。
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(三)渐进决策理论的优点和局限性 林德布洛姆的渐进决策的出现,无疑是西方行政史决策研究领域的一个重大突破。渐进决策理论的优点体 现在四个方面。首先,渐进决策理论比较切合政策实际,承认政策制定者在决策过程中将受到时间、信息和其 他资源的制约;其次,渐进式的决策与现实状况相差不大,可以预测和容易控制,不会造成大起大落;再次,在短 时期内无法清晰地界定问题时,渐进式的决策通过不断尝试,寻求到“最满意”的决策;最后,渐进决策的周期一 般较长,决策者有充足的时间对各种影响因素进行分析,最终得到合适的改革对策。 但是,同其他社会科学理论一样,渐进决策理论也有其局限性。首先,渐进决策模式排斥了其他决策模式,把自 己夸大为普遍适用的模式;其次,渐进决策模式安于现状和忽视社会变革尤其是革命,倾向保守主义,必须要在 一个稳定的社会环境下才能够实行。在社会不稳定的情况下采用渐进决策,反而会阻碍变革的进程。;最后, 渐进决策模式不适合长期的、重大的战略性决策。

二、渐进决策模式在中国改革中的运用 改革开放以来,我国采取的渐进式改革就是林德布洛姆的渐进决策模式在中国中的运用。自十一届三中全 会,我国就开始了“摸着石头过河”的富有中国特色的改革道路。我国的渐进式改革是由部分到整体,由浅 到深逐步推进的。 (一)我国选择渐进式改革的原因 中国选择的是“摸着石头过河”的渐进式改革,而不是“休克疗法”式的激进式改革,原因如下: 1.当时的历史背景和中华民族的“中庸之道”。中国作为一个拥有着五千年文明历史的古国,有着博大精深的 传统文化。我们不应该忽视渐进式改革道路特殊的历史背景和文化传统。1978年十一届三中全会以后,中 华民族刚走出十年浩劫,百废待兴,人们经不起再一次的社会动荡和变革。中国遭受了巨大的经济损失, 急需政府加快经济发展,解救身处在水深火热中的人民。这时,需要一种改革能够及时、持续的促进经济 的发展,提高人民的生活水平。有且只有渐进式改革能满足当时中国的需要。其次,中华民族以和为贵、 为人公正、不走极端。这就是中国奉行至今的“中庸之道”。这种用儒家思想看问题的方式,影响着领导人 的思维,采取“摸着石头过河”、“边走边看”的改革模式。“摸着石头过河”是理性的,是具有现实主义的。由 于改革环境的不确定性较强,选择“中庸之道”的渐进式改革,不会大起大落,不会造成社会动荡。 2.无现成的成功经验借鉴。东欧一些国家采取激进式改革,都取得了一定的成效。中国没有盲目地选择激进 式的改革。中国是社会主义国家,跟西方资本主义在社会制度上就有着本质的差异。适合资本主义国家的 改革模式不一定适合中国。同样,适合中国的改革模式也不一定在东欧国家发挥作用。对于1978年的中国 来说,根本就没有现成的可以效仿的成功经验。所以中国需要采取一种边实践边修改的改革模式。可以说 中国的社会主义改革是前无古人的伟大的革新。另外,中国是个具有复杂国情的国家。中国地大物博、人 口众多,城市和农村之间、沿海和内地之间的经济文化水平都存在较大的差异。这就说明不同地区对改革
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的需求是不一样的。地区之间发展的不平衡性,需要改革分层次的进行。对于新体制的认同也是分步骤、 分阶段的。比如改革社会主义市场经济体制,不能采取同样的方法,也不能在同一时间段完成。先在计划 经济体制中寻找一个突破口,发展新型经济关系。通过新型经济关系的发展推动经济体制的改革。 由此,可以发现中国改革中采取“摸着石头过河”的渐进方式就是一种非常现实的理性选择。 三、渐进决策模式对我国公共管理的指导意义 以公共管理方式的演变贯穿于中国社会演化变革和决策进程的始终,并延续到今天。通过对公共管理方式 转变历程的分析,我们发现中国公共政策决策与林德布罗姆的渐进决策模式相契合。运用渐进决策模式思 考和指导我国公共管理的变革,笔者认为对于开拓和发展政府公共管理理论具有重大的意义和价值,主要 体现在: (一)按部就班,转变管理方式,逐步修正改革的目标 由于复杂的外部环境和内部市场,政府面临着全方位、深层次、体制性挑战。首先,政府必须持续推进转 变职能,改变政府的管理权限,将“全能政府”变为“有限政府”,简政放权,改变高度集权的弊端,将权利回 归地方和企业。同时,要求政府在改革的过程中稳步转换管理方式,将原来的单一决策管理,转变为社会 的共同参与管理;由原来政府的直接管理转变为间接管理。真正实现公共性的管理机制。 (二)从微观到宏观,建立以政府为主导的多元主体模式 笔者认为,从微观到宏观,并不是弱化政府的微观管理,而是以微观管理为基础和依托。在国家经济和税 收杠杆方面利用国家实现宏观调控, 在市场监管、 社会管理和公共服务等方面则需要依靠政府的微观管理, 这就要求政府为民间非营利组织(NGO)创造宽松的发展环境, 让政府与 NGO 共同参与决策和管理。 [7]其次, 政府不应该将市民只看成服务对象,而应该把市民培养成 “社会人”,积极参政议政,自觉参与公共事务管 理。其次,政府还需要拓宽信息沟通的渠道,推进民主化和信息化改革,如实行政务公开,开展电子政务, 通过网络平台等方式,强化社会民主监督,保证政府决策的科学性和民主性。让政府、社会、公民共同参 与社会治理是比较理想的公共管理模式, 只有明确建立以政府为主导的多元主体模式, 才能实现质的飞跃, 实现还政于民的理想追求。 (三)稳中推进,创造一个良好的制度环境,重塑政府 我国的行政管理体制改革目前正处在关键时期,笔者认为,运用渐进模式思考公共管理的改革,首先必须 要加强制度建设,完善行政法律法规体系,使公共管理组织及其职能法定化,使各项管理活动和程序有法 可依, 杜绝规定过于笼统, 法律与地方法规相互矛盾等现象的发生[8];其次要建立公共管理执法和监督机制, 提高公共管理体制的透明度,改变“人治”“以权代法”等流弊,建立健全的制度环境,树立良好的政府形象, 才是赢得民心的关键。基于林德布罗姆的渐进决策模式,笔者试以寻求公共管理改革的路径选择,并借以 思考和完成公共管理范式的转变。

四、两种决策模式对我国行政决策的启示
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虽然两种行政决策模式都产生于西方之土壤,但是它们对我国的行政决策的启示意义却是不言而喻的。 (一) 行政决策模式的选择 有限理性决策模式对公众的作用、定性分析重视不够,而渐进决策有些保守,在现在日益复杂多变的社会 环境下,有时不能满足环境要求。通过上面的分析,我们不难发现,无论是有限理性决策模式还是渐进决 策模式都有缺点,为了使行政决策更加有效、更加合理,应将两种决策模式进行融合,在行政决策中强调 权变思想,该进行有限理性时就用有限理性决策模式,该进行渐进时就用渐进决策模式,亦即埃特奥尼所 谓的“混合扫描决策模式”。当前,我国正处于社会转型时期,各种矛盾、问题比较多,公共事务日益复杂 多样,为了能对公共事务进行有效的治理,就需要及时做出有效地公共政策。因为,解决的方法可能过时, 但要解决的问题却永远不会过时。要想把问题有效的解决掉,就要选择好决策模式,并进行富有成效地决 策。 (二) 行政决策科学化 决策科学化是对经验决策、盲目决策、自发决策的否定,它表现为决策程序和方法的科学化、决策手段的 科学化以及决策结果的有效性。我国大陆有学者认为,行政决策的科学化是指,决策者及其他参与者充分 利用现代科学技术知识及方法特别是公共政策的理论和方法并采用科学合理的决策程序进行决策。然而当 前,在我国行政决策中,一些领导干部无视人民、专家的建议,大搞“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”决策,造 成行政决策失误,给党和国家带来重大损失。这种决策行为严重践踏了行政决策的神圣性,是对人民赋予 其的公共权力的污辱。为了治理以上问题,建议采取以下措施:一是建立健全行政决策专家咨询制度。现代 的公共事务日益专业化,仅凭政府人员的智慧有时不能满足现实要求,这时政府明智的选择就是求助于政 府决策咨询机构,让他们帮政府进行出谋划策,借“外脑”之力来完成公共使命。二是建立健全行政决策听 证制度。行政决策听证就是行政机关在做出对行政相对人权利有影响的决策前,就有关事项邀请利益相关 者参加听证以充分听取其意见,进而使行政决策更加科学、公正。在当代法治国家,大多把行政决策听证 作为一种制度用法律加以规定。我们应借鉴他人之经验来促进我国行政决策的科学化。三是对公务员特别 是领导干部进行公共政策方面的培训,以提高他们公共政策方面的知识,使他们在做决策时少点随意、多 点科学,少点不必要的感性、多点理性。 (三)行政决策的民主化 决策的民主化是对领导独裁行为、武断行为和官僚主义的否定,是保证决策能够集聚众人的智慧、代表大 多数人利益从而使决策科学有效的基本程序和原则。决策民主化表现为决策环境的民主,决策中民主方法 的运用,以及决策实施过程中的民主监督。渐进模式强调党派调适、利益互动,其前提是一个利益高度分 化的多元化社会。 而在中国, 社会结构分化程度较低, 社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担,
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而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究、调查而将他们所认定的社会利益输入到公共政策中去。这 种自上而下的国家主导的利益聚合模式与渐进模式所必需的社会互动是截然不同的。现在我国的行政决策 文化对民主的容纳度还不高。正如费孝通在《乡土中国》一书中指出的,中国社会自古以来便是一个重亲 情、人情的社会,在中国人的社会行为取向中,存在着明显的感性选择特征,因此,无论是理性选择模式 还是有限理性模式都不能恰如其分地指代中国人的行为特征。在探索有限理性思路在中国社会组织研究中 的困境及其出路时,必须将一些影响中国人行为模式的感性因素纳入研究视野。这些感性因素包括具有差 序格局的人际关系网络、日常生活经验、直觉、情绪等等,其中最为关键的便是具有中国特色的“差序格局” 了。这一概念的基本思想即中国人的社会关系是以己为中心投入水中石子所形成的波纹,愈推愈远,愈推 愈薄。差序格局表明中国人的人际关系属性是特殊主义的,不同于西方团体格局的社会关系。差序格局不 仅是中国传统社会的组织规则,更是中国人据以行动的重要规则。结合上述情况,为推进我国行政决策的 民主化,建议采取以下措施:一是政府积极培育公共精神,鼓励公众参与公共事务的治理。公民的公共精神 提高了, 他们就会主动地参与到行政决策的过程中, 积极地为政府出谋划策, 进而使政府的决策更加民主。 二是建立民意调查制度。政府的重大政策出台前都应该进行民意调查,经保证符合民意,通过民意调查, 还可以宣传政府的政策,获得人民的支持和理解,掌握人民对政府工作服务的满意程度。三是积极推行政 务公开,把与人民利益有关的行政决策的内容、过程等相关事宜及时公之于众,以让人民了解行政决策的 精神实质。信任源于公开,政府应摆脱传统的“封闭工作”模式,让人民知道政府在想什么、做什么。 (四)行政决策的渐进化 虽然渐进决策模式有些不足,但由于我国现在所处的环境所至,渐进决策仍是我国行政决策的基本形式。 我们要把发展的速度、改革的力度与社会可承受度有机结合起来,这就决定了我们改革的渐进性,决定了 我国行政决策采取“摸着石头过河”的方式,采取先试点后扩展,循序渐进地进行。现在我国进行的改革, 无论是行政改革还是经济改革都不能效仿前苏联的“休克”疗法,否则我国也将面临巨大灾难。 西蒙的有限理性决策模式和林德布洛姆的渐进决策模式在行政决策史上有着标志性意义,它们的提出使行 政决策发生了革命,从此,行政决策有了新天地。正是它们的出现才使我们在进行行政决策时有所遵循。

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