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‘三公”经费管理现存的问题及对策


‘三公”经费管理现存的问题及对策 东北财经大学财税学院张君 摘要:强化政府部门公务出国经费、公务用车购置及运行费和公务接待费用“三 公”经费管理是中央的明令要求,也是公众热议的话题。由于中央对“三公”经费管 理并未有明确的、统一的规定,各级政府部门往往自我公开、自行其事,造成“三公” 经费统计口径不统一、时间和形式不统一、支出标准不统一等问题。本文从制度、 体制、机制层面基本廓清了“三公”经费现存问题的成因,并就此提出了针对性对策 建议。 关键词:“三公”经费现状;问题成因;对策建议 自 2011 年中央提出公开“三公”经费支出情况的要求以来,中央各部门及部分地方政 府陆续以不同的方式公开“三公”经费预算及支出情况,从公开的数据春“三公”经费基本 保持零增长或略有下降。 从两年来的土作效果春 “三公” 经费公开制度一方面有效控制了 “三 公”经费的增长,另一方面也充分发挥了社会监督的作用。新一届党中央成立以后,提出了 改进土作作风、密切联系群众的八项规定,以及厉行节约、反对铺张浪费的具体要求,这些 措施的落实都与“三公”经费管理有着直接的关系。那么当前“三公”经费管理存在哪些问 题?如何进一步加强管理呢?本文就以上问题展开分析,并提出相关建议和对策。 一、 ‘三公”经费管理现存的主要问题 1.公开的内容不够细化。目前公开的“三公”经费主要是预算及支出的总金额,没有相 关明细,公众对支出的具体内容无从了解,只能简单比较一下各单位的金额多少,因此支出 金额较大的单位则成为众矢之的。例如,中国科学院 2010 年支出公务接待费 9996 万儿,约 为 1 亿儿,该数据 2011 年一经公布,立即引起了公众的极大关注和热议,各种猜测和议论 随之而来。由十缺乏详细的说明,公众对十平均每天 27 万儿的接待费实在无法理解。因此 “三公” 经费公开内容的不够细化, 直接影响了公众的知情权以及监督权的行使, 换句话说, 公众只知道“政府花了多少钱” ,但“办了什么事”就不得而知了。因此,如果“三公”经 费公开内容不详细,就没有真正达到公开的目的。 2.公开的时一间和形式不够统一。目前, “三公”经费支出情况都由预算单位自行公布, 管理部门提出相关要求。2011 年,在中央的要求下,中央各部门陆续公布了各自的“三公” 经费预算及支出情况。2012 年以来各地政府也纷纷要求所属部门公布“三公”经费情况。 从公布的情况来看, 一是时一间不够一致, 有早有晚, 有的甚至在下半年才公布上一年数据, 以回避媒体和公众的关注。二是形式不够统一,有的单位数据较为明确,也便十查询,有些 单位数据较为含糊,且隐藏在众多的查询信息中,不易查找。由十中央及地方政府所属部门 众多,公众要想全面了解“三公”经费的支出情况,就得频繁地切换网页,在众多的信息中 查找,不便十监督。 3.支出的合理性缺乏判断标准。由十“三公”经费公开的信息不够全面,加之缺乏相关 的制度规定,以及权威部门的评估,公众对“三公”经费支出的合理性缺乏科学的判断。例 如国家税务总局 2012 年“三公”经费支出约 21 亿儿,约占所有中央部门“三公”经费支出 81 亿儿的 1 /4。这个数据乍一看相当惊人,但如果考虑到其拥有 4042 个预算单位,47 万名 在职人员的话,似乎又可以理解,但究竟是否真的合理,公众是无法判断的。俗话说,外行 看“热闹” ,内行看"I」道” ,目前对十公开的“三公”经费,公众也只能停留在看“热闹” 的程度。由十对各单位的人员、职能以及资产情况都不了解,加之没有权威部门子以评估, 所以对十数据的合理性无从考量。 4.统计口径的不准确 hl}“三公”经费是指各级部门用财政拨款安排的因公出国(境) 费、公务用车购置及运行费和公务接待费。其中,因公出国(境)费反映单位公务出国(境)的 住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出;公务用车购置及运行费反映单位公务用

车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费用等支出;公务接 待费反映单位按规定开支的各类公务接待(含外宾接待)支出。由十“三公”经费不是一个核 算科目,所以在财务入账时一,就有了一定的灵活性。比如利用培训费、差旅费、会议费、 租赁费、业务费等科目列支“三公”经费,或者一直接使用其他支出科目列支,都可以规避 “三公”经费支出。此外,很多单位还有下属的事业单位及其经济实体,这些都可能成为分 担“三公”经费的单位。因此,目前公开的“三公”经费的统计口径有一定的不准确性,与 实际的开支情况存在一定的偏差。 二、 ‘三公”经费现存问题原因分析 1.制度不够完善。一是预算公开制度不够完氰《政府信息公开管理条例》中对政务信息 公开做了一定的要求, 但具体时一间、 方式、 细化程度等都不够明确, 行政部门在执行时一, 出十自身利益往往朝利己的方向去考虑,钻规定的空子。二是对“三公”经费支出的规定不 够具体化、标准化。对十“因公出国(境)”经费、 “公务用车购置及运行费”及“公务接待 费”在目前的制度规定中,多为原则性的要求,在很多方面缺乏具体标准的约束。例如,每 次“公务接待费”的标准应为多少是合理的并没有明确的规定。而差旅费、会议费则相对规 定较为详细,也便十执行,如明确的乘坐交通土具规定、住宿标准、会议费综合标准等。没 有明确的规定就无法评判支出是否合理。 三是会计核算制度不够严密, 容易发生出国费与培 训费,车辆运行费与租赁费、业务费,接待费与差旅费、会议费等科目之间的串用等。 2.预算管理机制不合理。从公布的数据可以看到,大部分部门的“三公”经费都不同程 度减少了。但从实际情况来看,未必是真的减少。据了解,大部分相关主管部门对本系统的 “三公”经费实行预算限额管理,即年内支出不得超过预算限额,预算限额根据上年支出情 况确定。应该说这是一个行之有效的管理办法,但不免有脱离实际的地方。这种预算管理方 法是典型的基数法,即根据上年支出情况核定当年预算。如果有些单位车辆管理不善,造成 上年车辆支出较大,但却使其下一年预算限额保持较高水平,而无管理压力。有些单位车辆 管理较好,上年支出较低,反而使以后年度预算限额较小,没有多少压缩空间。随着物价及 车辆数量的增加, 该单位预算限额根本满足不了实际需要, 只好串用其他科目以维持正常的 公务开支,所以这种预算管理模式会产生反向激励的效果。因此,如果采取预算限额管理, 应该用零基预算法确定合理的预算限额。 如按人均标准或按单车标准和合理的车辆编制确定 车辆运行费预算限额。另外,各部门所属事业单位及经济实体的资金也应纳入预算管现‘生 公”经费支出应全口径统计,分类别公开,避免行政支出与事业支出、经营支出互相挤占。 3.监督制约力度不够。任何一种制度都要有相应的监督制约机制,否则就形同虚设,监 督主要有上级部门监督、财政审计部门监督、社会监督、人大等权力机构监督等。对十“三 公”经费的监督,上级部门主要是通过预算额度来控制,通过前面的分析,我们可以看出, 这种形式的监督有一定的强制性,但缺乏合理性。财政审计部门通过令项检查来监督,但这 种监督没有足够的人力保证经常进行,缺乏连贯性。社会公众通过公开的政务信息监督,人 大通过预算报告来监督。公开信息以及预算报告都是被动式的,由十信息不对称,缺乏详细 资料,也不能完全达到有效监督的目的。除了监督力度不够之外,问责制度也不够健全。由 十制度的缺失,对合理性的判断缺乏有力的根据,也造成了无法实施问责。没有有效监督和 问责的制度,执行的效力就会逐渐减退,久而久之,公众也失去了关注的热情。 4.绩效管理未真正发挥作用。 “三公”经费支出是否合理,不能简单地从数据上得出结 论,由十各部门人员、资产以及土作性质的不同,都可能使“三公”经费支出产生差异。那 么“三公”经费支出多少是合理的呢?应该通过“绩效”来衡量。一个部门完成土作任务需 要一定的经费支持, 通过绩效评价可以考量出投入与产出的关系是否合理。 也就是说通过绩 效管理,可以科学地评估“三公”经费是否产生了效果,是否是有 效的支出。如果是符合绩效管理要求的,那么为实现绩效目标而产生的一定规模的“三公”

经费支出则是合理的。 我国目前预算绩效评价多为对项目的考评, 对基本支出实施绩效评价 的较少。预算绩效管理应是全过程全口径的管理,但目前作用发挥不够,对“三公”经费管 理的结果反馈也不够。 5.配套管理不到位‘生公”经费管理与其他方面管理息息相关,如资产管理、资金管理、 政府采购管理等。 例如车辆管理的规范性一定程度上决定了公车支出的合理性, 目前在车辆 管理中,存在超标超编、使用其他经营单位车辆等情况,这就使车辆运行费难以控制;在公 务出国中仍附带观光旅游的内容, 而相关监督管理不严格, 使公务人员对出国执行公务乐此 不疲,出国费自然居高不下;公务接待的审批程序不规范,直接造成了接待费超标等问题;政 府采购确定的定点饭店经常不执行招标价格,也使公务接待的标准不易控制。此外,目前的 国库集中支付多为授权支付, 对一些超标准的支出不能实施事前控制, 事后也未必能及时一 发现,达不到管理的目的,等等。 三、加强“三公”经费管理的对策建议 1.健全相关制度。一是健全预算公开制度。制度应明确包括“三公”经费在内的部门预 算支出情况,公开的时一间、形式以及细化程度。各部门不仅要公开“三公”经费,还要公 开所有预算支出。 其他的支出中可能也存在不合理的支出以及浪费的情况, 同时一也可能将 “三公”经费隐藏在其他经费支出中。根据信息公开的方便原则,建议在一个网站上公布各 部门预算收支情况,或者一统一上报至主管部门例如财政部门,由其统一公布,这样便十比 较也便十查询, 更方便公众监督。 此外, 主管部门还应对相关支出情况做必要的分析, 例如, 各项支出的合理性以及变化情况,从令业的角度分析支出情况,尽量减少信息的不对称。二 是健全各项支出的管理制度。对十“三公”经费的开支范围,开支标准以及审批管理等做出 更详细的规定,便十预算单位执行,也便十审计等监督部门监督,更便十公众去评价。要健 全会计核算制度,进一步规范科目使用规定,防止串用科目。三是健全监督制度以及问责制 度。 各部门每年的年度决算, 应规定由相关部门进行监督和评估。 可以借鉴企业管理的做法, 每年由中介机构对其会计报表做出审计报告, 并对报告的真实性负责, 如在以后的年度审计 中发现问题,也可直接追究中介机构的责任。中介机构可由财政部统一招标确定,并统一付 费,不与被审单位发生经济关系,以保持其独立性。对年审中发现问题的可由各地财政令员 办进行令项财政检查,或由审计部门开展审计。要健全问责制度,不能只笼统的规定,而应 做出详细的规定,对十中介机构、财政部门、审计部门发现的问题,在核实的基础上要追究 责任。每年相关的检查情况及问责情况也应对外公布,以便十公众监督。 2.完善预算管理机制。要改进预算核算机制,改变基数法的预算核定方式,应在充分了 解各部门情况的基础上,确定合理的基本数字及定额,从而核定预算。以车辆运行费为例, 首先应结合单位实际情况核定车辆编制数, 再根据不同车型核定单车定额, 从而确定车辆的 预算数。这样才能更加接近实际情况,既约束了以往开支水平较高单位的支出,也使管理较 好的单位有了符合实际的预算数。对十超标的车辆,要根据公车治理的规定进行清理,既要 使合理合法使用的资产发挥最大效益, 不至十因闲置而产生另一种浪费, 同时一也对不合理 的资产进行清理。要将各单位的其他收入,以及所属事业单位、经济实体的预算统一纳入管 理,要作为该单位完整的预算进行编制,避免互相挤占、挪用。 3.加强预算绩效管现‘生公”经费的管理还应引入绩效管理理念,评价一个单位是否较 好地履行了本职土作,并不在十“三公”经费支出的多少。如果土作量大,任务多,难度大, 必然要有一定量的“三公”经费子以保障。那么如何来判断合理的“度”呢?就要通过预算 绩效管理来实现。例如两个职能相同的单位,人数及资产数相当,理论上其“三公”经费的 预算数和支出数应相同。 但由十两个单位土作的绩效成果不同, 所付出的相应成本也就不一 致。完成任务越好的单位“三公”经费支出可能越大,而不积极履职的单位“三公”经费支 出可能会更少。 所以仅就“三公” 经费支出的金额不能科学地判断“三公” 经费的管理程度,

应与其绩效管理相结合,在完成相同绩效的情况下, “三公”经费支出越少越好。 4.加强配套改革。 “三公”经费的管理与其他配套改革有密切的关系。要加强对出国 事项的审批及对出国期间公务活动的监督管理;进一步深化公车令项治理,科学核定车辆 编制;严格公务接待的审批,明确接待标准等。加强政府采购管理,可以通过招标确定承 办公务出国、公务接待的定点单位,并定期考核服务情况。进一步改进、加强国库集中支付 和公务片管理,强化对“三公”经费支出的事前管理和事中控制等。


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