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公益类事业单位分类难点问题研究


龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 公益类事业单位分类难点问题研究 作者:王晓鹏 徐明安 任芳芳 来源:《机构与行政》2013 年第 02 期 编者按:为推进机构编制科研工作,2012 年底,济南市专门召开了机构编制工作调研成 果交流会,本刊将陆续刊发优秀成果,予以交流。 一、公益类事业单位分类中的难点问题 (一)公益类服务概念过于宽泛。本次公益类事业单位是按照公益属性的纯粹程度来划分 为一、二、三类的,但公益属性这个概念过于空泛不具有操作性,界线也并不十分清晰。公益 一类的核心要素是不能或不宜由市场配置资源,从事基本公益服务,主要由政府举办,财政给 予保障。公益二类的核心要素是可部分由市场配置资源,从事公益服务,以政府为主导,市场 为补充,经费由财政予以补贴。无论是公益一类还是公益二类,责任主体都是政府。但哪些公 益性的事业必须由政府承担,哪些公益性事业应当部分由政府承担,事业单位的公益性程度如 何判断,这些均没有明确的标准。 而且分类目录不可能涵盖所有事业单位,公益类事业单位分布在不同行业,各地区的设立 也不尽相同,有些单位的认定标准和依据很难确定,部分事业单位从事的业务是公益性质,却 可通过市场配置资源,如养老服务机构、环评机构等。在实际划分类别时,事业单位往往都 “向上挤”:公益三类事业单位努力往二类上靠,二类希望被划为一类。类别划分之争不仅体现 了分类标准的宽泛,更深层次的原因是分类关系到将来的利益保障,许多单位都想争取归入利 益没有损失的分类。 (二)改革动力明显不足。分类直接关系事业单位未来的改革取向,关系到事业单位干部 职工的利益结构调整,也关系到主管部门既得利益的得失。首先,事业单位自身对改革缺乏信 心,改革进入“疲劳期”。事业单位改革于上世纪 90 年代中期启动,然而过去十余年间因种种 原因进展缓慢,收效甚微,虽然“零敲碎打”进行多次改革,但均未涉及深层次问题,有些问题 即便是改革了,但还是“换汤不换药”,未解决实际问题。例如,事业单位已经实行了聘任制, 但改革后还是同样的机制,并不能实现当初制度设计的“人员能进能出”目标。其次,主管部门 不愿意进行改革,现实中,某些事业单位实际上是主管部门的服务工具或部门谋取局部利益的 载体,事业单位改革一旦触及这部分利益,就可能受到消极对待。而且部分领导干部由于习惯 已有的事业单位管理体制和运行机制,不愿意尝试改革;有的则担心改革带来不稳定,群众不 乐意而不敢尝试。再次,事业单位职工习惯了现有较为稳定的工作状态,害怕现有利益得不到 保障,使得大多数职工不愿改革。 (三)分类涉及一些深层次矛盾。事业单位分类改革“牵一发而动全身”,面对着改革无法 逾越的问题。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 一是分类改革与行业改革、财政支持政策与现行政策的衔接问题。近年来,技术开发型科 研院所、工程勘探设计单位、文化体制改革等行业体制改革,其财税、社保等政策与本次分类 改革政策不尽一致,政策衔接不到位,容易引起攀比,人为制造矛盾,形成反复,产生“翻烧 饼”现象。例如,文艺院团改制明确过渡期内事业经费拨付不减少,其他转制单位目前均不享 受此政策。再如,对公益二类事业单位将根据业务特点和财务收支状况,给予经费补助,并通 过政府购买服务等方式予以支持,但财政支持政策与现行的政府采购、招投标管理等相关政策 衔接不到位,可能延缓甚至阻碍改革的进程。 二是参公人员划入公益类事业单位后的人事管理问题。本次分类根据事业单位的功能进 行,参公管理不作为划分行政类和公益

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